閻紀宇專欄：歐盟與土耳其，一樁才剛誕生就被敲響喪鐘的跨國協議

「歐洲的首都」、「歐洲的心臟」布魯塞爾22日慘遭恐怖攻擊，傷亡超過200人。對照4天之前同樣發生在布魯塞爾的一場外交大事，今日歐洲的艱難處境分外怵目驚心。

「對於我們今天達成的協議，我不抱任何幻想，它將來一定會遇到挫折。眼前，我們就有艱鉅的法律問題有待克服。」歐洲聯盟（EU）28個成員國18日與土耳其達成一項歷史性協議，期望能解決一場日益惡化的危機，然而歐盟的「總舵主」德國總理梅克爾（Angela Merkel）完全沒有任何欣喜之情。

穆斯林遷徙潮衝擊歐洲社會

去年一整年，將近105萬名來自中東、北非、中亞的難民／非法移民（歐盟如今統稱之為「非常規移民，irregular migrants」）海陸並進，湧入歐洲大陸，釀成歐陸自第二次世界大戰之後最大規模的遷徙潮，幾乎沒有任何一個國家能夠置身事外，德國尤其首當其衝。

這股以穆斯林為主流的遷徙潮，匯入歐洲基督教傳統的社會，其困難可想而知。近年來恐怖攻擊陰影籠罩歐陸，從倫敦到巴黎，犯案者幾乎都是穆斯林移民（第一代或第二代），更凸顯了遏阻這股遷徙潮的急迫性。

避免還在路上的難民／移民大批死亡、讓已經入境的難民／移民暫時安頓，光是這兩項工作就已讓各國政府焦頭爛額。但歐盟知道，如果不能從上游遏阻難民／移民千里追尋美好生活或者落入死亡陷阱，各國將面臨社會、經濟甚至文化的災難。

敘利亞內戰「難民製造機」

鏖戰至今進入第6年的敘利亞內戰，是目前全世界最大的「難民製造機」，大批敘利亞人民北上土耳其，許多人不再指望有朝一日重返故里，也無意成為土耳其的二等國民，他們知道再往西北方走，就是生活水平遠高於家鄉與難民營、邊界向來保持開放的歐洲。他們只要航渡大約300公里寬的愛琴海（Aegean Sea），穿越希臘與巴爾幹半島，就可以進入另一個世界。

於是才有18日的歐盟─土耳其協議。土耳其化身為歐洲大門的把關者，從3月20日起，所有從土耳其進入希臘的「非常規移民」，都必須在希臘接受審查，只要不合乎申請政治庇護的資格，就會被遣送回到土耳其。在此同時，歐盟每遣送一名敘利亞人，就會從土耳其接走一名符合資格的敘利亞難民，上限7萬2000人。。簡而言之，一人換一人。

歐盟希望在四月初進行第一次遣返─換人作業，一個月內發揮嚇阻作用，讓「土耳其─愛琴海─希臘」這條遷徙大道人煙絕跡。

歐洲經濟病夫希臘挑起重擔

看似簡單易行，其實困難重重。首先，政治庇護資格審查是複雜的工作，希臘必須設立眾多「審查中心」（tribunal），聘用至少4000名專業人員。希臘原本就是歐盟之中比較落後的國家，近年更多次瀕臨財政崩潰邊緣。如今歐盟要求希臘負起這般重任，有外交官形容，這就像「要求希臘過一個周末就變成荷蘭」。 （相關報導： 歐盟非法移民將被遣送回土耳其 新難民協議引發人權爭議 ｜ 更多文章 ）

再者，新協議主要針對3月20日之後抵達希臘的非常規移民，那麼目前滯留希臘、處境淒慘的5萬人呢？歐盟只說希望在五月中旬之前「重新安置」（relocating）其中的2萬人。現在各成員國社會反移民的氣氛越來越濃，如何消化這5萬「人球」，非常棘手。這5萬人如果也面臨被遣返的命運，難保不會爆發暴力抗爭。

第三，歐盟必須確認土耳其對於被遣返的政治庇護者而言是一個「安全的國家」（safe country）；以土耳其過往欠佳的人權記錄，還有它已經收容270萬敘利亞難的情況，近來又恐怖攻擊頻傳，國際人道救援組織很難投下信任票。這些組織非常擔心，新協議將淪為迫害難民的幫兇。聯合國兒童基金會（UNICEF）等組織也擔心，遣返過程帶來的驚惶絕望，可能重創青少年與兒童的心靈。

土耳其強人總統是最大贏家

第四，土耳其履行協議承諾的動機與誠意也令人懷疑。土耳其願意接受被遣返的非常規移民，當然不是因為它樂善好施。歐盟先前提供土耳其30億歐元，協助它安置敘利亞難民，如今新協議更大方加碼30億歐元。

撒錢還不夠，歐盟同意加速審核讓土耳其獲得免簽（visa liberalisation），並且重啟停滯多年的土耳其加入歐盟談判。然而這兩個條件讓許多歐盟成員國坐立難安，一方面擔心土耳其廉價勞工湧入，惡化本國就業狀況；一方面土耳其在歐洲人眼中畢竟是一個格格不入的穆斯林國家，而且是一個民主色彩淡薄的「亞洲國家」。

無論協議成敗如何，土耳其總統艾爾多安（Recep Tayyip Erdoğan）是最大的贏家。他從實權總理轉任虛位總統之後，一直處心積慮推動修憲，要把土耳其政體從內閣制修成總統制，雖然尚未成功，但他的集權強人色彩已經越來明顯，最近安卡拉當局甚至悍然接管全國第一大報《時代報》（Zaman），此外他顯然還會繼續強化壓制國內的庫德族（Kurds）。如今歐盟指望土耳其充當遏阻遷徙潮的橋頭堡，對艾爾多安這位「最後的蘇丹」種種作為恐怕只能睜一隻眼閉一隻眼。

利比亞海路如何封堵？

第五，利比亞問題。就算奇蹟出現，新協議真的發揮嚇阻效果，愛琴海恢復平靜，大批非常規移民有可能改走另一條血跡斑斑的遷徙之路：千里迢迢前往利比亞，搭船北渡地中海，在義大利或馬爾他上岸。2014年至今有33萬人從利比亞進入南歐，大部分來自非洲窮國的「經濟移民」，雖然翻船慘劇接二連三，但如果土耳其路斷，敘利亞、伊拉克與阿富汗等戰亂國家的民眾還是有可能鋌而走險。

更糟的是，利比亞內戰2011年10月結束至今，遲遲無法建立一個像樣的中央政府，其北部地中海沿岸地區簡直是人蛇集團的割劇地，歐盟連要談協議、撒銀子都苦無對象。

希臘難民危機管理機構21日發布的統計數字表明，儘管歐盟─土耳其協議已經開始實施，但當天仍有1662名難民從土耳其抵達希臘，高於3月份以來的平均水準，這顯然不是好兆頭。新協議只能觸及難民潮的「上游」，其「源頭」敘利亞內戰平息之前，歐洲各國恐怕會繼續焦頭爛額。 （相關報導： 歐盟非法移民將被遣送回土耳其 新難民協議引發人權爭議 ｜ 更多文章 ）

從15、16世紀大航海時代到20世紀初年，歐洲各國不斷向外擴張、侵略、佔領，在亞洲、非洲與美洲進行無視於「國界」的巧取豪奪，如今得面對當年帝國殖民地子民後裔的反撲，苦於自家國界不斷被凌越，這樣的場景毋寧是一種苦澀的諷刺。