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民主的護欄岌岌可危:《民主國家如何死亡》選摘(1)

2019-02-12 05:10

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「作者從政治學與歷史分析美國國內外民主危機:主張民主國家並不是因為一個人的衝動而毀滅,而是在黨派惡鬥的過程中,長期忽略規範慢慢被削弱。」。圖為美國華盛頓國會山莊。(圖/取自美聯社)

「作者從政治學與歷史分析美國國內外民主危機:主張民主國家並不是因為一個人的衝動而毀滅,而是在黨派惡鬥的過程中,長期忽略規範慢慢被削弱。」。圖為美國華盛頓國會山莊。(圖/取自美聯社)

世世代代以來, 美國人對憲法一直有強烈的信心, 以此為核心認為美國是天選的國家,有神意指引,是全世界希望與機會的燈塔。

雖然這個世界觀可能褪色了,對憲法的信賴度仍然很高。一九九九年的民調發現八十五%美國人相信憲法是「美國在近一百年來成功」的主要理由。

確實,我們的憲法制衡體制是設計來防止領袖集權濫權的,在美國史上多數時候,真的有效。林肯總統在內戰期間的擴權在戰後被最高法院逆轉了。尼克森總統的非法竊聽在一九七二年水門案之後被揭發,引發了國會大舉調查與兩黨施壓設置特別檢察官,最後在確定面臨彈劾時迫使他辭職。在這類例子裡,我們的政治機制扮演了對抗專制傾向的重要堡壘。

但是憲法的護欄本身足以確保民主嗎?我們認為答案是否定的。即使設計良好的憲法有時也會失靈。德國的一九一九年威瑪憲法是國內最偉大的法學家設計的。它長期備受推崇的Re chtsstaat(「法治」)是公認足以防止政府濫權的。但在一九三三年面對阿道夫.希特勒奪權,憲法和法治都迅速崩潰了。

或者想想後殖民拉丁美洲的經驗。該區域許多新獨立的共和國直接以美國當模範,採用美式總統制、兩院制國會、最高法院,有的還採用選舉人團跟聯邦制。有的國家寫出的憲法幾乎照抄美國版。但是區域內幾乎每個新生共和國都陷入內戰與獨裁體制。例如,阿根廷一八五三年制定的憲法很像美國的:三分之二的本文直接照抄美國憲法。但這些憲政安排沒什麼能力防止十九世紀末的選舉舞弊、一九三○與四三年的軍事政變,以及裴隆的民粹專制。

同樣地,菲律賓一九三五年的憲法向來被形容為「忠實拷貝美國憲法」。在美國殖民監督下起草,經過美國國會批准,這份憲章「提供了自由派民主制的典型範例」,權力分立、權利法案、總統限任兩屆。但是費迪南.馬可仕總統不願意在任滿後下台,一九七二年宣布戒嚴後相當輕易地過關。

如果憲政規則足夠,那麼裴隆、馬可仕或巴西的瓦加斯這種人──都在字面上包含大量制衡機制的美式憲法下就職──就會是一或兩任總統而非惡名昭彰的專制者。

即使設計良好的憲法也無法靠自己保障民主。舉例,憲法永遠不周延。就像任何規則,總有無數漏洞和模糊處。無論多詳細,沒有操作手冊能預料到所有可能的意外狀況或診斷在所有情境下該怎麼做。

憲政規則也總是要靠各方面的解釋。說到美國參議院任命最高法院法官的角色,具體來說,「建議與同意」是什麼意思?「犯罪與行為不檢」一詞建立的彈劾門檻是什麼?美國人辯論這些憲政問題幾百年了。如果憲法權力有多種解讀方式,就可能被用在創造者沒料到的方式。

最後,憲法的條文可以用侵蝕立法精神的方式在表面上遵守。勞工抗議最具破壞性的形式之一就是「照規則工作」活動,工人們只做契約或職務說明上要求他們做的事,絲毫不多。換言之,他們嚴格遵守書面的規則。幾乎毫無例外,職場會立刻癱瘓。

因為所有法律系統先天必然有漏洞和模糊,我們不能只依賴憲法來捍衛民主反抗企圖專制者。「上帝從未賦與任何政治家、哲學家或任何人足夠的智慧,」美國前總統哈里遜寫道,「去坑騙一個人人都可以被取代的政府體制。」那也包括我們自己的政治體制。美國憲法在大多數時候,是份高明的文件。但是原版的憲法──只有四頁──可以用很多不同甚至矛盾的方式來解釋。

例如,我們沒什麼憲法機制防止在名義上獨立的機構(例如聯邦調查局)安插效忠自己的人馬。據憲法學者阿濟茲.哈克(Az iz Huq)和湯姆.金斯柏格(Tom Ginsburg)說,防止歷代美國總統搞定裁判讓他們對付政敵的只有「薄弱的傳統」。

同樣地,憲法對總統有權透過公告或行政命令採取片面行動沒有規定,也沒有定義危機時期行政權的界線。

所以,哈克與金斯柏格最近示警說「『美國』民主的憲法與法律護欄……在真正的反民主領袖面前,終將被證明相當容易操弄。」

如果一七八七年在費城制定的憲法不是確保美國民主這麼久的東西,那又是什麼呢?許多因素都很重要,包括美國的龐大財富、廣大的中產階級,還有活躍的公民社會。但我們認為答案也大多在於強力民主規範的發展。所有成功的民主國家都仰賴不成文規則,雖然憲法或任何法律沒寫,但眾所周知又被尊重。在美國民主制度中,這一直很重要。

如同社會的各個層面, 從家庭生活到企業與大學的運作, 不成文規則對政治也有很大影響。要了解它如何運作,請想想鬥牛籃球賽的例子。街頭籃球不受NBA、NCAA或任何聯盟制定的規則管轄。也沒有裁判負責執法。只有對什麼事可以接受什麼不可以的共同理解,能防止這類比賽陷入大亂鬥。鬥牛籃球半場賽的不成文規則對有打球的人都耳熟能詳。以下是一些基礎:

• 得分是一分一分算,而非正規籃球賽的兩分,勝隊必須贏兩分。

• 進球的隊負責控球(「進籃者拿球」)。得分的隊把球帶到罰球區頂端,為了確保防守隊準備好了,把球傳給最接近的對手球員「檢查」。

• 持球開始的球員不能直接投籃;必須把球傳出去。

• 球員自己抓犯規但是有限制;只有嚴重犯規才算數(「沒見血,不算犯規」)。但是有人叫犯規時,必須尊重其意見。

全美NBA收視下滑,為什麼? (美聯社)
作者以籃球為例,街頭籃球不受NBA、NCAA或任何聯盟制定的規則管轄,但凡打球的人都對籃球規定有所瞭解且遵守。 (資料照,美聯社)

當然,民主不是街頭籃球。民主國家確實有明文規則(憲法)和裁判(法院)。但在明文憲法有自己的不成文遊戲規則強化的國家,才能運作得最好,維持得最久。這些規則或規範扮演民主的緩衝護欄,防止日常的政治競爭惡化成毫無保留的衝突。

規範不只是個人特質。它不是單純仰賴政治領袖的善良品德,而是在特定社群或社會裡成為常識的共同行為守則──被成員們接受、尊重與奉行。因為沒有明文規定,通常難以看見,尤其運作良好的時候。我們可能誤以為那是不必要的。但是這麼想就錯得離譜了。就像氧氣與乾淨水,規範的重要性在缺乏時最感受得到。規範夠強時,違規會讓人表示不以為然,從搖頭嘲弄到公開批評與直接排斥。違反規範的政客可想而知要付出代價。

不成文規則在美國政壇到處都是,從參議院與選舉人團的運作到總統記者會的規格。但特別有兩項是民主制度運作的基礎:互相容忍與制度性自制。

互相容忍是指只要我們的對手照憲法規則走,我們接受他們有存在、競逐權力與統治的平等權利的概念。我們或許不同意,甚至很討厭對手,但我們還是承認他們的正當性。這表示承認我們的政治對手是正派、愛國、守法的公民──像我們一樣熱愛國家也尊重憲法。這表示即使我們認為對手的觀念很愚蠢或頑固,並不把他們看成存在的威脅。

我們也不把他們當成叛賊、亂黨或無法接受。對手獲勝時我們可能在開票夜掉淚,但我們不認為這種事就是世界末日。換個說法,互相容忍是政治人物承認歧異的集體意願。

這聽起來或許只是常識,政治對手不是敵人的觀念是個傑出又深奧的發明。整個歷史上,反對當權者一向被視為叛國,事實上,正當反對黨的概念在美國成立時仍幾乎是異端邪說。美國早期黨派爭戰的雙方──約翰.亞當斯的聯邦黨和湯瑪斯.傑佛遜的共和黨,互相把對方看成共和制的威脅。聯邦黨自認是憲法的化身;在他們看來,反對聯邦黨就是反對整個美國的計畫。所以傑佛遜和麥迪遜籌組後來的共和黨時,聯邦黨把他們當叛徒,甚至懷疑他們窩藏差點跟美國開戰的法國革命軍親信。至於傑佛遜的信徒,則指控聯邦黨是托利黨,受英國支持陰謀恢復君主制。

兩邊都希望打敗對方,採取步驟(例如一七九八年的客籍法和懲治叛亂法案)以合法懲罰區區的政治異議。黨派衝突激烈到很多人害怕新共和會崩潰。在幾十年的過程中,敵對的美國兩黨才逐漸辛苦地認知他們可以當對手而非敵人,輪流執政而非互相毀滅。

這個認知是美國民主的重要基礎。

但互相容忍不是所有民主國家與生俱來的。例如西班牙在一九三一年進行第一次真正的民主轉變時,期望很高。由曼紐埃.阿薩尼亞(Manue l Az ana)總理領導的左傾共和黨新政府決定實施議會民主。但是政府跟兩極化的社會有所衝突,民間從左派的無政府主義者與馬克思主義者到右派的君主擁護者和法西斯主義者都有。敵對陣營不是互相視為黨派對手而是死敵。一方面,右翼天主教徒與君主擁護者驚恐地看著他們最重視的社會機構──教會、軍隊和君主──被剝奪特權,不接受新共和國的正當性。依某位歷史家的說法,他們自認是在對抗「布爾什維克化的外國勢力」。

鄉下的騷亂和針對教堂、修院等天主教機構的幾百次縱火行為讓保守派感覺四面楚歌,陷入陰謀論的怒火。宗教權威人士陰沉地警告,「我們現在被捲入漩渦……我們必須準備好面對任何事。」

另一方面,許多社會主義者和左派共和黨人認為右派,例如天主教右翼自治組織聯合會(CEDA)的領袖吉爾羅伯斯(Jose Maria Gil-Robles),就是君主擁護者或法西斯反革命分子。

頂多,許多左派把組織良好的CEDA看成只是陰謀以暴力推翻共和的超保守君主擁護者的幌子。雖然CEDA顯然願意以選舉競爭參與民主賽局,領導階層卻拒絕無條件效忠新政權。所以他們仍受到極度懷疑。簡單說,左派共和黨和右派天主教徒、君主擁護者都不完全接受對方是正當的對手。

互相容忍的規範薄弱時,民主很難維持。如果我們把對手看成危險的威脅,他們當選我們會很恐懼。我們可能決定不擇手段打敗他們──潛藏著專制手段正當化的危險。

被貼上罪犯或叛徒標籤的政治人物可能入獄;被認定對國家構成威脅的政府可能被推翻。

《民主國家如何死亡?》立體書封(時報出版提供)
《民主國家如何死亡》立體書封(時報出版提供)

*作者皆為哈佛大學政治學教授。李維茲基的研究聚焦在拉丁美洲與開發中國家,著有《競爭式威權主義》 (Competitive Authoritarianism)一書,得過許多教學獎項。齊布拉特的研究聚焦在民主化、民主崩壞、政黨、國家建設和歷史政治經濟,主要是十九世紀至今的歐洲。他著有獲得多項獎項的《保守黨與民主的誕生》(Conservative Parties and the Birth of Democracy)一書。本書選自兩人共同著作《民主國家如何死亡::歷史所揭示的我們的未來》

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