閻紀宇專欄:一道不到500公里的邊界,卻成為英國脫歐戰役的關鍵防線

2018-12-18 06:10

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英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭之間的邊界,成為英國脫歐最棘手的議題。告示牌上的彈孔似乎在提醒人們過去的動亂(AP)

英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭之間的邊界,成為英國脫歐最棘手的議題。告示牌上的彈孔似乎在提醒人們過去的動亂(AP)

這道邊界盤據愛爾蘭島東北部,約略成不規則的L型,全長499公里,差不多是從台北開車到雲林來回。邊界畫定於1921年5月,1970年代「北愛爾蘭動亂」(The Troubles)期間曾有英國安全部隊駐守,但時至今日,除了樹立在路邊的告示牌之外,來往人們幾乎感覺不到它的存在。

然而就是這道不到500公里長、沒什麼存在感的國界,近來成為英國脫歐(Brexit)戰役最重要的防線,歐盟(EU)與倫敦當局在此鏖戰,硬脫歐派(Hard Brexit)、軟脫歐派(Soft Brexit)與留歐派(Remain),不見硝煙、不聞死傷,但仍然讓人想起百年前第一次世界大戰的壕溝戰。現在距離明年3月29日「脫歐大限」僅剩100餘日,戰況對英國越來越不樂觀。

英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭的邊界,成為英國脫歐進程最棘手的議題(Andrein@Wikipedia / CC BY-SA 3.0)
英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭的邊界,成為英國脫歐進程最棘手的議題(Andrein@Wikipedia / CC BY-SA 3.0)

一座島嶼,兩個國家,39年動亂

之所以如此,關鍵在於英國、愛爾蘭、北愛爾蘭與歐盟四方錯綜複雜的關係。愛爾蘭全境曾經長期是英國領土,1921年英國被迫允許島上天主教徒居多數的南部26郡成立「愛爾蘭自由邦」(Irish Free State),具有半獨立的「自治領」(Dominion)地位,但北部天主教徒與新教徒各半的6郡仍屬英國,也就是北愛爾蘭。1923年,英國與愛爾蘭簽約締結「共同旅行區」(CTA),在邊界對商品徵收關稅,但對人員來往只進行「最低限度管制」(minimal controls)。

1949年4月18日倫敦承認愛爾蘭獨立,北部6郡仍屬英國,CTA維持不變。1993年1月1日,歐洲共同體(European Community,歐盟前身)成立,並廢除成員國之間的關稅壁壘,形成歐洲單一市場(European Single Market),英國與愛爾蘭都在其中;1998年4月10日,英國、愛爾蘭與北愛爾蘭各方簽署《耶穌受難日協議》(Good Friday Agreement),正式終結「愛爾蘭共和軍」(IRA)長達39年的叛亂,愛爾蘭與北愛爾蘭邊界從此更形同虛設。

英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭的邊界,成為英國脫歐進程最棘手的議題(Sinn Féin@Wikipedia / CC BY 2.0)
英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭的邊界,成為英國脫歐進程最棘手的議題(Sinn Féin@Wikipedia / CC BY 2.0)

「愛爾蘭邊界問題」籠罩脫歐進程

2016年6月,英國透過公投決定脫歐,當時疑歐派額手稱慶,宣稱英國人終於拿回了自己國家的掌控權;留歐派則惶惶不可終日,擔心英國從國計民生到國際地位都會大受影響。當時雖然有人提到「愛爾蘭邊界問題」(Irish border question),但一般都認為那只是個「技術性問題」。

但這個「技術性問題」很快就浮上檯面。因為英國雖然看似一個「海島國家」,但脫歐之後仍會與一個歐盟成員國保持陸地邊界。沒錯,就是這道分隔北愛爾蘭與愛爾蘭的邊界。英國脫歐之後,與歐盟之間的商品、服務、人員與資本自由流動(四大自由)都將設立壁壘,其中最主要變化的就是商品貿易須課徵關稅、人員往來須查驗護照。因此在理論上,北愛爾蘭與愛爾蘭的邊界也必須化虛為實,重新建立「硬邊界」(hard border)。

英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭之間的邊界,成為英國脫歐最棘手的議題(AP)
英國領土北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭之間的邊界,成為英國脫歐最棘手的議題(AP)

「硬邊界」恐將升高動亂威脅,歐盟力挺愛爾蘭

愛爾蘭、英國與歐盟當然都不樂見「硬邊界」,因為有可能危及1998年的《耶穌受難日協議》,讓動亂陰影再度籠罩北愛爾蘭。歐盟在這個問題上尤其力挺愛爾蘭,畢竟要分手的是英國。因此歐盟提出了「愛爾蘭邊境保障措施」(Irish border backstop):一旦英國與歐盟無法在2020年過渡期束之前談成自由貿易協定(FTA),雖然英國已經脫歐,但北愛爾蘭仍將留在歐盟單一市場與關稅聯盟。

「保障措施」是備而不用,但一旦用上會有一個有顯的「後遺症」:英國成了「一國兩制」,北愛爾蘭與英國本土之間將出現法規與管制的壁壘。儘管如此,歐盟與愛爾蘭都要求倫敦當局「吞下去」,否則整個脫歐協議都會擱淺。對此,英國「硬脫歐派」強烈反彈,讓保守黨(Conservative)首相梅伊(Theresa May)的政府成了夾心餅乾,苦不堪言。

英國脫歐協議原訂11日在英國國會下議院表決,但該協議引起強烈反彈,首相梅伊眼看過關無望,10日緊急宣布延後表決,並對議員發表演說(美聯社)
英國首相梅伊對國會議員發表演說(美聯社)

梅伊政治算計鑄成大錯,「保障措施」一路拖累

更糟的是,英國與歐盟談判正式展開之前,梅伊為強化民意支持,在2017年4月提前解散下議院,6月進行大選,結果卻是鑄成大錯:保守黨雖然仍是最大黨,但席次滑落至半數門檻(326席)之下,被迫與北愛爾蘭極右派小黨「 民主統一黨」(DUP)結盟。DUP認定「保障措施」是愛爾蘭政府鬆動英國對北愛爾蘭治權、進而統一整個愛爾蘭島的「陰謀」,因此強烈反對。DUP只有10席,但足以決定梅伊政權的存續。

2017年6月19日,英國首任脫歐事務大臣戴維斯(David Davis)抵達布魯塞爾(Brussels),與歐盟首席代表巴尼耶(Michel Barnier)正式展開脫歐談判。這場談判處處荊棘、步步驚心,歐盟有恃無恐,英國有求於人,「硬脫歐派」討不到絲毫便宜。戴維斯今年7月8日掛冠求去,繼任者拉布(Dominic Raab)更是撐不到半年就辭職;(北)愛爾蘭邊界問題都是主因之一。

英國知名塗鴉藝術家班克西(Banksy)在英國東南部海港多佛繪製的「脫歐」壁畫,描繪一名男子逐漸敲下代表歐盟的旗幟(美聯社)
英國知名塗鴉藝術家班克西(Banksy)在英國東南部海港多佛繪製的「脫歐」壁畫,描繪一名男子逐漸敲下代表歐盟的旗幟(美聯社)

英國與歐盟協議出爐,硬脫歐派不買帳,反對黨不配合

今年11月14日,梅伊總算與歐盟談成《退出協議》(Withdrawal Agreement),對於「保障措施」,如果到2020年12月31日雙方還沒有談成自由貿易協定,不止北愛爾蘭,整個英國與歐盟都將暫時維持「單一關稅領域」(single customs territory)關係,直到雙方達成彼此都能接受的協議;而且北愛爾蘭在這段期間必須與歐盟維持「法規上的一致」(regulatory alignment)。

硬脫歐派與DUP對《退出協議》的不滿可想而知,拉布就是因此辭官;另一方面,反對黨工黨(Labour)、蘇格蘭民族黨(SNP)與自由民主黨(Lib Dems)雖然反對「硬脫歐」,但實在沒有什麼動機讓梅伊過好日子。因此儘管梅伊使盡渾身解數,《退出協議》依然因為「保障措施」而嚴重滯銷,情況甚至糟到讓她不敢照計畫送交下議院表決,糟到自家保守黨對她發起不信任投票。

脫歐、留歐,英國面臨十字路口,反脫歐民眾妝扮成梅伊嘲諷她(AP)
脫歐、留歐,英國面臨十字路口,反脫歐民眾妝扮成梅伊嘲諷她(AP)

明年1月14日投票,梅伊孤注一擲

眼下梅伊雖然暫時挺過黨內逼宮危機,但歐盟表明585頁的《退出協議》一字不改,國內硬脫歐派與反對黨的鐵板不見軟化,梅伊只能以拖待變,拖到明年1月14日再將協議送下議院,以距離「329脫歐大限」只有2個半月的緊迫時程「賭一把」,讓硬脫歐派或反對黨議員「含淚投票」。

只是硬脫歐派對梅伊的態度似乎是玉石俱焚,搞出可能動搖國本的「無協議脫歐」(no-deal Brexit)也在所不惜。工黨則是磨刀霍霍,準備推動倒閣、提前大選、奪取政權。第三種日益升高的可能則是再辦一次公投,為英國前景投下更多變數,甚至造成更嚴重的分裂。

從各種跡象來看,如果《退出協議》是一艘船,「保障措施」就是船底一個補不起來的洞,「船長」梅伊只能拚命舀水,希望能在沉沒前靠岸,但希望著實不大。歐盟對英國,雖然有一種「自作孽不可活」的冷酷,但至少因此達到一個目標:下回再有哪個國家想脫離歐盟,一定會三思、三思、再三思。

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