民進黨小英主席前幾天拋出了「新南向政策」。新南向政策的點子雖然一點都不新，但相對於過去，由於各項條件逐漸成熟或許有更大的成功機率。同時，南向政策不應是西進的替代品，而是台灣本來就應重視的方向。然而是否真能達陣不在口號，而在幾個關鍵因素的到位。
先定義一下「南向」的範圍。台灣的一路往南到南極洲前，正南方有東南亞各國及澳紐，西南方則包含了孟加拉、印度等。雖然從地緣政治的對抗角度，在這個廣大的南方空間裡，毫無疑問處處都是中國的銅牆鐵壁。不過近年來地緣政治已明顯從軍事對抗轉移到經濟力量的競爭。這也是為何中、美二國近年來在亞太地區的爭霸舞台，在美國的TPP vs 中國的亞太自貿區（FTAAP）、世銀/亞銀vs亞投行，以及美國的「新絲路計畫」vs 中國的一帶一路。
相較於軍事對抗，經濟競爭常常是主導者達成戰略目標，但競爭者/跟隨者也跟著受惠，更重要的是企業、人民的經濟地位也獲得改善。這個趨勢對台灣有重要意義：一是在經濟上大國有大國的武器，台灣也有台灣的強項，不若軍事上只能仰人鼻息沒有發揮餘地。二是無論東南西北哪一向，台灣的對外政策必須能使台灣及對方一起受益，而不能只從台北看天下。
回到南向政策。台灣一直與東南亞（但不包含南亞）有非常密切的貿易與投資關係。例如馬、星、印、泰等六個東協主要國家，從2010 年開始已經取代美國，成為我國第二大出口市場。至於投資也是持續成長，特別是直接從中國轉進越南、寮國、緬甸的台商大幅增加，是從我官方統計看不出來的移動。又過去幾年除已經完成的台星經濟合作協定外，與馬來西亞、印尼、菲律賓等國也傳出非正式共同研究。換個角度，東南亞一向是外勞的來源，也佔新住民中很高的比例。其他如僑生、華校等互動也持續存在。近期來各種攬才計畫，也多以東南亞為對象。
換言之，南向政策本身持續存在，只不過受重視的程度有落差。尤其是過去幾年更無法跟兩岸政策相比。也因此蔡英文提出新南向政策，並非要去開拓處女地，而是點出施政、資源投入的重心。在此情況下，過去的南向政策為何成功、為何失敗，就成為重要的參考指標。
我國在李登輝、陳水扁二位總統任內，陸續推動過好幾次類似的經濟政策，鼓勵廠商前進東南亞，少去對岸。結果都是政策很大聲，產業不買單。對中國（含香港）出口比重從1990年的14%起跳，扁政府時代已經飆到38%，2011年更接近41%。投資也是一樣，1991赴大陸投資佔我整體對外投資金額比例15.6%，扁政府時代到了66%，2012年則高達73%。這結果的意義很簡單，就是經濟走向的拉力基本來自於價格、成本等市場訊號，而不是政府政策。
過去的經濟南向政策因為與市場拉力對做拔河，失敗並不意外。但未來的「新」南向政策，卻因為環境改變，很可能可與市場力量順勢而行，在借力使力下獲得較大的成效。
第一個改變是「世界工廠」的重心迅速從中國向東南亞及印度移轉，而這些區域的國家也積極的想要接下世界工廠的棒子。這對眾多依舊「逐生產成本而居」的傳統台商而言，不用政策也會加速向南。
第二個是世界工廠的身份加速了南方國家中產階級的興起，因此世界市場的機會也隨之出現。東南亞各國的一個特徵是發展極不平均；最大城市的人口動輒五百、一千萬，而且人均消費力更是全國平均的數倍。例如印尼全國人均所得大約美金3500上下，但擁有千萬人口的雅加達卻已超過一萬美金，其他各國的情況也都類似。這樣龐大中產階級的消費力，也是未來南向政策或可順勢而成的原因。第四個條件是台灣的內部共識。近年無論是因為對中國崛起的戒心，或是來自東南亞新住民的濃度增加，台灣社會對於東南亞的了解及接納程度大幅改變，提供了這個政策內部的支持基礎。
這些條件雖然有利於南向政策，但最後是否真能成功，還是取決於以下的關鍵。
第一是「用心瞭解」。這個馬步有些虛幻，但卻很重要。我常常在各種場合談論東南亞的重要性，卻發現即便具有專業背景的聽眾，對於東南亞的認識仍極其淺薄。很多對日本地名倒背如流的台灣人，卻不知道印尼第二大城是泗水，或是菲律賓第二大城市是宿霧，對印度的了解瞭就更不用說。不瞭解就很容易犯下前述「用台北看天下」的錯誤。
第二是「誠心來往」。南向政策的目的，是真心合作抑或只是為了迴避中國的假好心，接受國絕對可以辨別。過去幾次失敗的另一個原因，就是對方感受不到台灣的真心，只看到他們是兩岸對抗裡的棋子。我們要改變對方心態，必須改變自己的心態。交朋友要「真心誠意」。
第三是「以同理心推動合作」。對於許多經濟、文化等援助合作，必須考量對方需求，至少也要互利雙贏。例如日本政府在泰國設立工業大學，一方面為泰國提升製造業高階人力，他方面也為自己在泰國的汽車產業培訓人才，甚至還可以解決國內大專院校教師過剩的問題。這才是典型的三贏安排。反觀我國，過去給對方的感覺可能就是付出不夠，只想獲益。例如這幾年駐外官員受指示全力推動與南方各國的FTA。但FTA真是對方所需嗎？姑且不論北京的反對，各國都知道FTA降關稅，對出口競爭力極強的台灣當然有利，但對他們的意義何在？難道台灣能提供的互動及合作真的只有進出口及投資？別忘了，這幾年台日關係的一個重要轉折點，不是貿易投資或科技互動，而是311大地震台灣伸出的援手。瞭解對方需求，而不是一味推銷我方企圖，也很關鍵。
最後是「畫出主軸，用心做好」。這些南方國家無論人口或領域都是大國。菲律賓人口超過一億，越南也即將邁入，印尼與印度更不用說。台灣的硬實力與軟實力再強，若無法集中火力（項目、國家、城市）用力做好，投入的資源就會像滄海一鱗般消失無蹤。又目標集中後要配合資源投入，才能維持前進的力量。
＊作者為中華經濟研究院WTO中心副執行長
