閻紀宇專欄:當美國總統無法履行職權,該怎麼辦?川普政府「反抗軍」引發的憲法熱議

2018-09-11 06:16

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美國憲法增修條文第25條,關於總統退位的規定(AP)

美國憲法增修條文第25條,關於總統退位的規定(AP)

格雷有五十道陰影,美國總統川普可能更多。其中一道從他上任之後不久就籠罩華府,近來更有山雨欲來之勢。它不是川普眼中專做假新聞批他的自由派媒體、比美國敵國還可惡的民主黨、早該抓起來關的希拉蕊、盤根錯節的共和黨內主流派;它,是半個世紀前通過的美國憲法增修條文。

華府「反抗軍」投書報社《國土安全》影集未卜先知?

9月5日,一位川普政府「高層官員」以匿名方式投書川普又痛恨又不能不看的《紐約時報》,聲稱他與志同道合的同仁組成一支「反抗軍」(Resistance),在政府內部勉力維持局面,不讓川普的無能、敗德拖垮國家。

引發美國政壇風暴的川普政府「反抗軍」《紐約時報》投書(AP)
引發美國政壇風暴的川普政府「反抗軍」《紐約時報》投書(AP)

這封投書中有一段寫道:「見識過動盪不安的情勢之後,內閣很早就開始竊竊私語憲法增修條文第25條,亦即啟動一套複雜的程序來將總統免職。但是沒有人想引發一場憲法危機,因此我們會繼續盡一己所能,導正川普政府的方向,直到這個政府──無論依循何種程序──成為過去式。」

一時間,美國憲法「增修條文第25條」(the 25th Amendment)成為網路熱搜詞,特別是其中的第4款。另一方面,對於這位「反抗軍」到底是何方神聖,許多人將目光瞄向副總統彭斯(Mike Pence)。分析家開始探討,這條270字的憲法文本,有無可能成為終結川普總統事業的喪鐘?當紅電視劇《國土安全》(Homeland)第7季第10集的劇情,會不會在真實的華府、真實的白宮上演?

美國憲法增修條文第25條第4款

先來看看,美國憲法增修條文第25條(the 25th Amendment)第4款到底說了些什麼:

當副總統以及行政部門或國會依法設立機構的多數首長,向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明,聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任時,副總統應立即以代總統身分承擔總統職務的權力與責任。

此後,當總統向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明,聲稱喪失能力的情況不存在時,他應恢復總統職務的權力和責任;除非副總統以及行政部門或國會依法設立機構的多數首長,在四天之內向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明,聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任。在此種情況下,國會應決定這一問題;如在休會期間,應為此目的在四十八小時以內集會。如國會在收到後一書面聲明後的二十一天以內,或如適逢休會期間,則在國會按照要求集會以後的二十一天以內,以兩院的三分之二票數決定總統不能夠履行總統職務的權力和責任,副總統應繼續作為代理總統履行總統職務的權力和責任;否則總統應恢復總統職務的權力和責任。

1974年8月8日,尼克森總統宣布將於翌日辭職,由副總統福特繼任總統。

免職、死亡、辭職、不能履行職權

第25條共有4款,圍繞著一個中心主題:當總統無法做完法定4年任期時,如何才能夠確保副總統順利接掌大位?(也順帶規定副總統遇到類似情況該怎麼辦)。根據美國憲法第二條第一款,總統有4種可能做不完任期:免職、死亡、辭職、不能履行職權;前3種可能性較為單純,美國歷來共有9位總統直接「傳位」副總統,其中8人是死亡(遇刺或病故),1人(尼克森)是辭職。

第4種可能性「不能履行職權」(inability)就麻煩多了,尤其是當總統已經明顯「不能履行職權」、但他本人無法承認或拒絕承認的時候。

1963年11月22日,甘迺迪總統在德州達拉斯(Dallas)遇刺身亡,副總統詹森兩個多小時後在空軍一號(Air Force One)專機上宣誓就職,看似無縫接軌,詹森也才55歲,但是當時各方已開始擔心他的健康問題。此外,甘迺迪的前任艾森豪任內曾有嚴重的心臟病發作,更早的威爾遜(Woodrow Wilson)總統在位晚年更因嚴重中風,幾乎無法治國理政,而由第一夫人伊迪絲(Edith Wilson)秘密「攝政」。

1963年11月22日,美國副總統詹森在空軍一號上宣誓就任總統;右為甘迺迪總統遺孀賈桂琳(Wikipedia / Public Domain)
1963年11月22日,美國副總統詹森在空軍一號上宣誓就任總統;右為甘迺迪總統遺孀賈桂琳(Wikipedia / Public Domain)

威爾遜中風癱瘓、艾森豪心臟病發、甘迺迪遇刺身亡、雷根遇刺重傷

甘迺迪遇刺當時,就有人討論:如果總統中槍後逃過鬼門關,但是陷入植物人狀態,該怎麼辦?來到1960年代中期,美國民主與共和兩大黨都認為「總統不能履行職權」這個潛在危機必須從憲法層面根本解決。

於是才有第25條增修條文,1965年7月6日由國會提出,1967年2月10日正式生效。半個多世紀以來,第25條的前3款(總統辭職、副總統出缺、總統暫時交出職權)6度派上用場,唯有第4款,至今並無任何先例。

第4款曾有兩度箭在弦上,都是在雷根總統任內。1981年3月30日,雷根遭刺客槍擊重傷,被送進醫院後立刻動手術,根本來不及暫時交出職權,副總統老布希(George H. W. Bush)可以但拒絕動用第4款。另一次是在1987年,雷根的心智與體能明顯老化,難以承擔繁重國政,白宮幕僚開始作最壞的打算,不過後來雷根還是作完法定任期。

美國傳奇記者伍華德2018年的新書《恐懼:川普入主白宮》(AP)
美國傳奇記者伍華德2018年的新書《恐懼:川普入主白宮》(AP)

當總統本人成為國家的威脅,白宮淪為「瘋人鎮」

時間快轉到2018年,從各種跡象來看,從內政到外交,川普顯然是美國代能力最弱、品格最差、對國家威脅最大的總統,白宮淪為傳奇調查記者伍華德(Bob Woodward)筆下的「瘋人鎮」(crazytown),國政主要是靠文官體系與所謂的「反抗軍」維繫,他們努力避免讓川普最惡劣的政策與作風對國家、友邦造成無法彌補的傷害。

如果情況繼續惡化,第25條增修條文第4款浮上華府議程,情況會如何發展?其實這條憲法條文的最重要特質就是「困難」,它設下非常高的門檻,極力避免讓動用者與受益者──副總統─染上「宮廷政變」的色彩。

2018年8月9日,美國副總統彭斯(Mike Pence)宣布建置太空軍(AP)
美國副總統彭斯(Mike Pence)(AP)

首先,現任副總統彭斯必須得到15位部長級閣員至少2/3(10位)的支持,向聯邦參議院代理議長(pro tempore,副總統本人是議長)哈契(Orrin Hatch)與眾議院議長萊恩(Paul Ryan)遞交書面聲明,指稱川普已經「不能夠履行總統職務的權力和責任」。遞交之後,無論川普有何反應,彭斯立即成為代理總統(acting president),入主橢圓型辦公室(Oval Office)。

如果川普棄子投降,那麼皆大歡喜,彭斯今年59歲,是個「根正苗紅」的共和黨保守派,從聯邦眾議員、印地安納州州長到副總統的17年從政資歷也還算完整,當總統絕對比川普夠格,也會是民主黨的勁敵。

如果川普發動反擊,他會對哈契與萊恩遞交書面聲明,聲稱自己可以繼履行總統職權,然後坐回橢圓型辦公室。這時彭斯與支持他的閣員有兩個選擇:放棄「逼宮」,或者在4天內再度對哈契與萊恩遞交書面聲明,(暫時)再度入主橢圓型辦公室。

這是其他先進民主國家不會看到的景象,但卻有可能在美國上演。總統與副總統兩軍對壘,最後要由國會參眾兩院判定勝負:48小時之內集會討論,21天之內投票表決,門檻是2/3。換言之,如果參眾兩院各有2/3議員支持彭斯,他將作完川普剩下的總統任期;否則,美國與全世界就要繼續忍受川普「讓美國再度偉大」(MAGA)。

讓副總統扳倒總統 比彈劾總統還要困難

由此可知,動用這條憲法甚至要比彈劾總統還困難。根據美國憲法第一條,彈劾總統「只需」聯邦眾議院過半數同意就能發動,再經參議院2/3同意,將總統免職。再者,就立法精神而言,25條第4款主要考量的狀況是總統「失能」(incapacitation,例如重病或重傷)而非「無能」(incompetence),是醫學理由而非政治理由;只要川普還沒有把自己搞到身心「失能」,「反抗軍」很難成事。

從華府政壇現況來看,難度更高。彭斯如果真的想「造反」,必須在絕對保密的狀況下進行,否則川普可以先發制人,直接開革對他不忠的閣員,毀掉彭斯的「陰謀」。日前那位「反抗軍」投書《紐時》之後,華府大員一個個發聲明「不是我」,政壇氣氛可見一斑。

再者,川普的民調支持率雖然只有4成左右,但是共和黨員仍有8成左右全力相挺,彭斯如果鋌而走險、化身「叛徒」,無異政治自殺。國會方面,就算民主黨在11月期中選舉大有斬獲,奪回眾議院甚至參議院的多數黨,彭斯要想跨越2/3門檻還是難如登天。況且對民主黨而言,白宮有個一無是處、醜態百出的共和黨總統,他們2020年或2024年總統大選就會有個頭號助選員。

9月9日,華府還深陷在搜捕「反抗軍」的恐慌與狂熱之中,彭斯接受哥倫比亞廣播公司(CBS)電視網節目「面對國家」(Face the Nation)專訪,強烈否認自己是「反抗軍」,也強烈否認他已開始與幕僚討論「the 25th Amendment」。

美國總統川普表示,一定要抓到誰是《紐約時報》投書者,並要求司法部展開調查。(美聯社)
美國總統川普表示,一定要抓到誰是《紐約時報》投書者,並要求司法部展開調查。(美聯社)

 

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