觀點投書:從台大校長遴選案看當代權力分立的失衡與失靈

2018-06-18 06:10

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「一般而言,除了民主國原則下的『定期選舉』,以及法治國原則下的『依法行政」之外,還有以下各種政治、行政或社會權力的制衡力量。有趣的是,這些理論上的制衡力量,都可用『管案」作為測試計,逐一加以檢視。」(資料照,陳明仁攝)

「一般而言,除了民主國原則下的『定期選舉』,以及法治國原則下的『依法行政」之外,還有以下各種政治、行政或社會權力的制衡力量。有趣的是,這些理論上的制衡力量,都可用『管案」作為測試計,逐一加以檢視。」(資料照,陳明仁攝)

前些日子,參加了一個台灣行政法學會所舉辦的座談會,座談主題就叫做「台大校長遴選案之法律問題剖析」。依稀記得,多數主張台大校長遴選案(下稱管案)合法的教授們,在會中侃侃而談,將管案法理剖析的一清二楚;而反對陣營只來了一位教授,論述聽來略顯蒼白無力。感覺上,整場座談似乎激不出太多的火花,精采程度不如預期。後來承辦單位解釋,另一位持反對意見的教授,因為記錯時間而未到場,令人有些失望。不過,用不著公法學者,縱使是一般人從最基本法學三段論法推斷便知:教育部既然找不出駁回管案的法律依據(大前提),又查無當事人具體的違法事實(小前提),如何能夠得出「不予聘任」的結論。想到這裡,再連結會場上幾乎一面倒的畫面,也就不禁釋然了。

就法論法,管案之法理經過多次反覆的論證,已臻明確,不值再辯。除此之外,綜觀各方對於管案的評論意見,大多關注於「高教政策」、「大學自主」及「政治介入」等議題。至於管案背後所涉「權力分立」的國家深層困境,則少有人著墨。故此,特不揣淺陋,一抒管見:

「無權力分立,即無憲法」,乃法國人權宣言中膾炙人口的一句名言,揭示分權理論屬於憲法制度設計中不可或缺的重要基礎。一般人最熟悉的是三權分立(trias politica),即立法、行政、司法三種國家權力,分別由三種不同職能的國家部門行使、互相制衡。簡單來說,傳統權力分立制度設計之原理,是使各部門能分享權力,分擔責任,並相互牽制,不致使權力集中於一人,而淪為專制獨裁。然而,在現代國家社會多樣性與複雜性的要求下,廣義的國家制衡權力與機制,已不限於古典的三權分立。一般而言,除了民主國原則下的「定期選舉」,以及法治國原則下的「依法行政」之外,還有以下各種政治、行政或社會權力的制衡力量。有趣的是,這些理論上的制衡力量,都可用「管案」作為測試計,逐一加以檢視。

一、政黨政治

不可否認,現代民主國家中,政治上的決策多取決於政黨政治的運作。由於現代國家任務繁多,監督國家機關履行職務之各級民意代表、民選首長數目亦多,以致人民無法一一判斷眾多候選人的賢能與否。於是,一個具有一定政治目的,集合多數對此志同道合的人組成的政黨,遂成為現代民主國家人民選舉執政的對象,其政治影響力與重要性與日俱增。也因於此,一個民主法治的國家,如何健全政黨政治,營造政黨公平競爭環境,以維護兩黨或多黨政治於不墜,在各種權力分立制衡的力量中,占有極為重要的地位。

回顧我國政黨政治的發展,過去威權時代國民黨一黨獨大,草創時期的民進黨,幾乎難以發揮政黨制衡力量,並不稀奇。稀奇的是,90年代隨著民主逐步改革開放後,經過三次政黨輪替,風水輪轉,民進黨反而變成一黨獨大。如今,主要的反對黨—國民黨在立法院席次衰減到35席,連1/3釋憲人數(38席)都湊不到,自不足懼。準此以言,若要求潰不成軍的國民黨,在「管案」上充分發揮制衡力量,甚或在立法院會強逼行政部門作出聘任處分,毋寧過苛,亦恐力有未逮。

二、垂直制衡

垂直的權力分立,通常是指將國家的權力分配給兩個層級以上之政府組織分別行使,例如:垂直分配給中央政府與地方政府。但如果從國家權力彼此制衡與共同作用的觀點來看,三權分立中司法權不同於其他兩權,蓋立法權、行政權本質上皆可區分為中央與地方分權制衡。但所有法院無論在任何層級均是獨立行使其權限,審級不同的法院僅是為了確保法上決定的正確性,而非權力行使上的隸屬關係。故有學者認為,司法權之行使,除了是水平權力分立不可或缺的制衡機制外,亦可謂具有「垂直」權力分立制衡之作用功能。

司法院(取自文化部國家文化資料庫)
「有學者認為,司法權之行使,除了是水平權力分立不可或缺的制衡機制外,亦可謂具有『垂直』權力分立制衡之作用功能。」(取自文化部國家文化資料庫)

在我國,行政院下設有中央選舉委員會等獨立機關,各機關亦設有訴願審議委員會等具有獨立性質的內部單位。另外,依國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第3條之規定,國立大學校長遴選委員會(下稱遴委會)應本獨立自主之精神執行其任務,亦具有類似的行政獨立性。理論上,這些在行政權下的獨立機關或單位,如同司法權下的法院一樣,不論其組織型態或層級為何,苟能獨立行使職權,確保其專業性、政治中立性與價值多元性,便可發揮「行政權內垂直權力分立制衡」的功用。然而,在政治現實上卻非如此,本次台大校長遴委會遴選新任校長報教育部聘任遭拒,即屬行政權內垂直權力分立制衡受挫的適例,令人扼腕。

三、文官中立

有鑑於現代行政組織專業與分工的細緻化與複雜,使得組織內部形成履行技術與專業的人員。此乃技術官僚(事務官)在行政領域中所形成與政府決策 (政務官) 結構上作用之分配,亦可視為是權力分立制衡的另一要素。這種技術官僚中立權力的行使,所考慮的主要在於:政黨色彩降至最低,作成行政處分的公平、公正及公開,以及人民對文官之專業事務處理的信賴等。此一文官體系中立權力的制衡機制,在我國即是所要求的「行政中立」。

又,為保障公務人員權益,兼顧其服從義務與違法責任之衡平,公務人員保障法第17條明定:「公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務,如認為該命令違法,應負報告之義務;該管長官如認其命令並未違法,而以書面署名下達時,公務人員即應服從;其因此所生之責任,由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者,公務人員無服從之義務。前項情形,該管長官非以書面署名下達命令者,公務人員得請求其以書面署名為之,該管長官拒絕時,視為撤回其命令。」

另據,報章媒體事後披露,在4月25日的管案跨部會諮詢小組會議中,教育部法制處文官曾提出「最後的呼籲」,提醒與會者需考量到,若台大管案建立如此高尚品德標準,未來其它學校、其它案件是否將一體適用問題?不排除恐衝擊其他現職的校長。至於教育部人事處、高教司等單位文官,是否有人認為管案不予聘任違法,而有勇氣依上開保障法第17條規定向該部長官提出陳述,並請長官書面下令以示負責,吾人不得而知。抑有進者,教育部這三個單位的主管文官亦可合作突破科層限制,聯名陳告或對外招開記者會,以充分發揮行政中立的制衡力量。不過事後看來,縱使兩任教育部部長為此請辭下台,現實上似亦難奢望其內部文官們能夠成為中流砥柱的制衡關鍵角色。

四、大眾媒體

除了上述各種(準)國家權力制衡機制以外,還有一種不可忽略的非憲(法)定之國家權力制衡力量,那就是大眾媒體。長久以來,民主國家皆標榜「第四階級」的概念。所謂「第四階級」即「第四權」,亦即大眾媒體。「第四權」係指在立法權、行政權及司法權之外制衡政府的第四種力量。理想上第四權賦予媒體乘載公共性任務,使大眾傳媒扮演了一個非官方但能夠凝聚各方力量的角色,不僅有助於公眾了解問題、發表意見,亦是制衡政府的重要機制。當然,一些社會或公民團體的發聲,也是不容忽視的監督制衡力量。

20180504-數名台大學生高舉「管中閔純潔騙殺全國」的布條於傅鐘另一頭經過,立即遭到挺管民眾包圍,雙方並一度爆發衝突。(吳尚軒攝)
「理想上第四權賦予媒體乘載公共性任務,使大眾傳媒扮演了一個非官方但能夠凝聚各方力量的角色⋯⋯當然,一些社會或公民團體的發聲,也是不容忽視的監督制衡力量。」(資料照,吳尚軒攝)

然而,從今年初管教授被遴選為台大校長,及至4月底教育部認定遴選過程違法,而不予聘任。迄今5個多月來,風波不斷,高潮迭起,其中各方藉由媒體或媒體本身的發聲及評論,從不止歇。大體上,直接或間接支持管教授被遴聘為台大校長者,在各家媒體中占大多數(少數具特定立場媒體除外)。但教育部似乎不改其志,依舊堅持按照既有程序處理。可見,多數媒體就管案對教育當局的負評,猶如狗吠火車,恐不易使其改絃更張。

回到我國特有的五權分立,簡單分析一下其他四權對於行政權的制衡能量。首先是立法權,由於現代政黨政治的興起,使得傳統權力分立遭受空前的挑戰,結果造成行政權與立法權兩者制衡性的喪失,特別是在有內閣制傳統的國家。現今,在民進黨「一黨獨大、以黨領政」之下,幾乎已無立法與行政的制衡作用存在,當為不爭的事實。再者考試、監察兩權,早自威權時期即被視為憲政法統的象徵。民主開放後,廢院回歸三權分立之呼聲,更是不絕於耳。況且,以現行考試、監察兩院的員額、預算等與其他三權機關不能相比,期待其能夠以小制大、以弱伏強,似乎不甚切合實際。最後只剩下司法權,此一權力之行使具有消極、中立與最終仲裁的性質,也是各個權力之中最有可能真正獨立的一權。惟訴訟程序之進行,曠日廢時,難以立即展現制衡效果,此乃受限於該權力的本質使然。而今,台大、管教授本人及台大部分學生均已提起爭訟,希冀藉由司法權來定紛止爭。惟據報載,有法界人士表示,等行政訴訟走完程序後,管本人已經屆齡(逾65歲)恐怕無法當校長。果真如此,遲來正義是否還算是正義?似乎也只能夠留待歷史的公評。

綜上所述,在國家事務分殊、多元的今日,不論西方三權或我國五權分立,加上政黨、媒體等各種交錯的制衡力量,似乎都枷鎖不住行政權獨大下的專斷獨行。舊約聖經列王紀上第三章和第四章那裏說道,所羅門王向神尋求智慧,神不但賜給他極大的智慧,也一併賜給他寬廣的心。其實,「寬廣的心」與「智慧」是一體的兩面,心胸寬廣的人才是真正有智慧的人。在此,衷心期盼主政者展現大智慧,盡速用行政手段解決管案的爭議。否則,這種權力分立的失衡與失靈的現象,在民主國家也只有訴諸選票,藉由「定期選舉」作出最後的抉擇。

*作者為輔大法律學系博士

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