觀點投書:能源政策的公平面─以土地開發為例

2020-03-25 05:40

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行政院日前公告《國土計畫法》修正草案,引發廣大的批評聲浪。圖為時代力量立委陳椒華(見圖)召開「反對國土計畫修惡,嚴格審議明定延期」記者會。(資料照,顏麟宇攝)

行政院日前公告《國土計畫法》修正草案,引發廣大的批評聲浪。圖為時代力量立委陳椒華(見圖)召開「反對國土計畫修惡,嚴格審議明定延期」記者會。(資料照,顏麟宇攝)

但聞行政院公告《國土計畫法》修正草案,民進黨在立法院動用表決將行政院版草案付委審查,引發甚多爭議。後傳民進黨團擬將「國家重大建設」限縮在新能源、文化與農業所需。敝人藉此機會簡單介紹何謂環境正義,並由土地開發的角度,試論能源政策的公平(正義)面。

大抵而言,環境正義包含四個面向(黃信勳、徐世榮、林宜均,2014):

1.分配:也就是傳統上說的分配正義,強調財貨、資源與機會的公平分配,例如,使低收入者也能負擔的起用電、教育等等。更進一步,就是關注是否特定族群、民眾被分配到更多的污染或有害物質,如空污、核廢料。

2. 程序:分配上的不公平,常常是因為被侵害的族群在程序上,沒有得到參與政策制定的機會。例如,我國的土地開發程序已造成甚多迫遷案例(見後述)。

3.承認:被侵害的群體之所以時常被排除於法定程序的參與過程,往往是因為其生活模式、身份、文化、價值觀等等並沒有得到承認。廣義而言,台灣戒嚴時期或是在獨裁國家,一般民眾沒有被政府承認為「有資格參政的公民」,而被排除於各種政策制定過程之外。或以蘭嶼為例,早在1970年代,政府官員與核工專家即公開表示蘭嶼人煙稀少,適合儲存核廢料,完全無視達悟族既有之生活方式與生存價值(可參見夏曼藍波安《冷海情深》)。

台電公司的核能廢料,已決定委由外國單位處理,而其他接觸核能,曾被輻射汙染的各項低放射能廢料物品,決定利用碳化物濃縮為固體,並用不鏽鋼包裹,封閉於大水泥桶中,交由政府統籌辦理,存放於蘭嶼地區。據清華大學原子科學研究所物理保健組教授翁寶山透露,選定蘭嶼作為廢料存放地區,主要是蘭嶼具有下列五項優良貯放條件:

(1)偏僻人少:蘭嶼地區,離台灣較遠,閒雜人前往較少,保管較易。…(1975-07-14/經濟日報/02版/)

據瞭解,台電公司核能發電廠第一部機,將於今年雙十節前後開始填入核心燃料,而由於美國方面對於廢料再處理方面,無法繼續代為執行,因此,必須暫時儲存。

此一即將成立的技術小組,業已開始籌畫,有關運輸作業、儲存設施及專用碼頭開闢的工作,以減少未來需要儲存時的困難。(1977-03-31/經濟日報/02版)

4.能力:被侵害的群體是否被剝奪了發展或維持生活機能的能力?例如,被迫遷的居民、土地開發周遭的居民,是否能維持自身既有的生存、發展能力?以核四廠興建為例,雖然核四廠已經封存,但其相關工程早已大幅破壞貢寮居民賴以維生的漁場,福隆海灘與地貌也被工程影響。而發展能力被損害的受害者,是否能得到資源協助,使其回復發展能力至為重要。甚或已經造成無可彌補之損害,而難以回復受侵害族群之能力。

綜上,環境正義的四個面向,其實都非常具體的牽涉到基本人權,如財產權、工作權、生存權、健康權等等現實問題,而非虛無飄渺的抽象理想。而從世代正義或公平的角度來看,種種的環境損害,包括全球暖化,其實到頭來等於把爛攤子丟給下一代,或可解釋為何全球的青年世代近來崛起的各種環境抗爭。

眾所皆知,政府當前推動的綠色能源轉型,不僅僅是追求再生能源發電而已,而是整體的電力系統基礎建設,乃至於交通規劃、國土空間規劃的社會全盤轉型(見延伸閱讀),以此,勢必牽涉到土地利用,無可厚非。但也正因如此,當前國土空間規劃之陋習如不改革,恐怕事倍功半。

所謂的陋習,暫且不提本次引起爭議之「國家重大建設」入法,即使是一般的「興辦事業計畫」,往往是主管機關已經核定並編列預算,才啟動後續「環境保護計畫」、「土地使用計畫」、「土地徵收計畫」,導致後續三個計畫之審議如同花瓶,僅能配合主管機關(見延伸閱讀)。相關民眾更是常常等到計畫已經木已成舟,才得知自己的土地要被徵收,多數人更不可能有時間、精力、財力與政府長期抗爭、訴訟,而必須吞下去,接受政府與建商開出之條件;少數抗爭者則被政府與建商鋪天蓋地的抹黑為釘子戶。然而,我國過去數十年來如此頻繁動用侵犯人權之徵收手段,反而造成國土規劃混亂、缺乏效率。農地上產生數萬違章工廠,工業區內卻充滿閒置土地,即為明證。以此,所謂具有「效率」的當前國土空間計畫體系以及所謂有「彈性」的「國家重大建設」機制,恐怕僅是意識形態宣傳成分居多,缺乏事實根據。

回到能源轉型方面,由於國土空間規劃缺乏人權、民眾參與、環境考量,卻獨尊所謂「經濟效率」至上,而導致能源轉型遲滯,最好的案例,也許莫過於美國。

隨著19世紀末期電車與火車的興起,原本居住在市中心的較富裕階級開始搬往市郊以躲避擁擠與吵雜。地理上生活場域的區隔,也使的資方與勞方產生更多對立的意識。在市郊發展的過程中,開發商也更進一步發揮政治影響力,要求政府廣設大眾運輸,鐵路公司也開始在市郊區布置線路與站點,而鐵路的設置也不再是純運輸與交通考量,因為鐵路公司本身也加入土地開發的行列,並時常把路線劃在別人的土地上,而使自己公司買在附近的土地得以開發賺取利潤 (不妨對照台灣近來各種軌道建設之抗爭案例)。

當越來越多富裕人士搬往市郊區,城市也越加衰敗貧窮,更加速有錢人搬離的風潮。逐漸地,市郊也不僅是有錢人的居所,而成為越來越多中產階級夢寐以求的居住模式,擁有市郊的房子,成為一種奢華舒適的象徵,而更有錢的頂尖族群則掌控大部分的土地相關資產,並以高級的鄉村俱樂部來區隔自身與其他族群。

歐洲疫情肆虐,波蘭已經宣布關閉邊界。圖為德波邊界的公路。(美聯社)
發達的公路系統削弱美國大眾運輸的發展,汽車商運用此策略成功使得美國民眾習慣開車(資料照,美聯社)

當汽車問世以後,對於汽車商而言,如果沒有足夠適合汽車的公路系統,或是多數人都利用大眾運輸系統,則對於汽車的銷售將相當不利。汽車公司採取的策略是,先投入市區電車與公車業務,來打擊既有的大眾運輸系統,等既有的大眾運輸倒閉以後,汽車業者再逐步取消自己的電車與公車服務,以刺激消費者購買汽車。另一個副作用是,原本按照電車、鐵道路線興建的許多社區被新建的公路系統切割為支離破碎,而喪失了原有的生活機能。

隨後二次大戰時,汽車商遊說國會,以國防需求的名義,由聯邦政府出資建設以及管理全國性的高速公路系統。當時美國國防部長威爾森(Charles Wilson)留下一句名言:「對國家好的事,也對通用汽車好,反之亦然。」(Rushkoff, 2009:42)然而,由於聯邦政府的官員並不可能深入了解全美各地的環境與社會背景,其路線規劃時常遭到地方政府與地方人士反彈,但地方政府並沒有主導權,因此也導致了大量的迫遷。而為了建設聯邦的高速公路系統,大眾運輸系統的預算僅佔交通預算的1%,也使得城市規劃者將更容易運用公路的設計,來區隔社會的階級與族群。換言之,就是運用全體納稅人的稅金,來打造服務中上階級市郊式的居住與交通模式,並使市區進一步的衰敗。最後,由於大眾運輸遭到汽車業的政治打擊而衰落,使得美國社會產生了刻板印象,認為大眾運輸已經被「市場機制」自然消滅,且認為人人都要買車並且搭配郊區住宅,才是基於自由市場的「正常美國人」之生活選擇,即使欣然買房的人事後發現,每天陷入三個小時的塞車地獄、缺乏社交、生活機能場所,也無可奈何。而對於仰賴大眾運輸的中低階級而言,當越來越多城市按照汽車交通模式來建設,彼等如同生活在一個空間、運輸規劃跟外星球沒兩樣的地方,被迫付出更多生活成本。

在上述的歷程中,金融政策也扮演了不可或缺的角色,羅斯福總統(Franklin Delano Roosevelt)於1933年用政府資金創辦了「屋主貸款公司」(Home Owners' Loan Corporation, HOLC),此公司徹底改變了美國人的金融觀念。在過去的美國,跟銀行貸款被視為人生的汙點、沒面子,然而HOLC協助許多因為大蕭條而陷入財務困境的民眾,使許多財務危機的民眾所抵押的房子免於被銀行拿走。最重要的是,此公司扮演平台,串聯屋主、買家、貸款方、銀行,擔保未來房市的穩定,而使得借貸雙方得以安心。在1934年,美國政府設立了「聯邦住房管理局」(Federal Housing Administration),擔保購屋者的貸款,因而大幅刺激了市郊住宅的景氣成長。

然而,在這過程當中,也包括大舉拆除弱勢族群住所、種族歧視的社區規劃、傳統社交場所的喪失、長途通勤導致生活品質的惡化、社區機能支離破碎、青少年疏離與犯罪問題、房市炒作、大建商壟斷市場以及享有特權與補貼等等,都為人所詬病。而美國政府也藉此機會,指定住宅的格局要符合小家庭活動的模式,而不利多代同堂家族互相幫助的規劃。市郊住宅通常包含前院草皮、後院(通常在廚房旁邊,方便掌廚順便監視小孩)、果樹等等,著名的開發商李維特(William Jaird Levitt)很滿意地說:「沒有人擁有房子跟草坪以後還能去加入共產黨,他有太多事要忙。」 (Rushkoff, 2009: 47)

由以上美國城市與交通運輸發展歷程可知,城市的規劃,遠非一些網路所謠傳的是自由市場機制發展的結果,而美國人也並非「天生」喜歡開車為主的運輸方式。在此過程當中,政府與企業的介入干預,扮演著相當重要的角色。可以說,美國今天之所以成為碳排放大國與貧富差距大國,而美國聯邦政府卻始終難以強力推動再生能源轉型與大眾運輸體系,尾大不掉的汽車主體運輸方式與市郊住宅模式的影響甚為深遠。

20150706-台北市汀州路都更案,龍腦,釘子戶。(顏麟宇攝)
筆者認為「釘子戶」時常是被以永續之名迫使大量居民遷出過程的受害者,違反自然生態。圖為台北市汀州路都更案。(資料照,顏麟宇攝)

廖桂賢(2017:200-205)指出,當今的許多國家,打著永續城市之名,進行種種城市規劃,並融入各種環保相關指標。然而,許多的開發案,都是先破壞自然綠地,再來開發,甚至以「永續」之名迫遷大量居民。此等違反生態、違反人道之計畫,僅是所謂的「漂綠」(green washing),而非真正的永續。聯合國永續發展指標亦明確指出,永續發展的內涵包括了社會正義、公平之要素。尤其只要是營造新市鎮,即使用再環保的設計,都難以彌補被摧毀的自然綠地,更別提空屋率過高的地區,等於白白浪費能資源。林憲德早已指出「有些房地產投資商假借『減碳』之名,開始慫恿一些政府官員去訂立『容積率獎勵綠建築』的辦法,想要藉『綠建築』發一筆地球環境危機的『災難財』〔…〕有些官員也不知其對環境破壞的嚴重性,漸漸配合演出,讓『容積率獎勵綠建築』的風聲四起。」、「本人身為我國『綠建築制度』的催生者〔…〕不得不在此鄭重呼籲相關單位,應該立即制止這種糟蹋環境、禍延子孫的暴行。坦白說,處於大量耗能、嚴重浪費的時代,現行「綠建築標章」只是以節能、節水百分之二、三十為目標而已,但是容積率獎勵所帶來的資材消耗、能源負擔、二氧化碳排放、交通超荷、公共設施不足、擴大城鄉差距等,其危害程度是千萬倍於『綠建築』之貢獻度的。」(林憲德,2008)。正值我國積極推動綠色能源轉型之際,且武漢肺炎方興未艾,對能源需求之壓力亦有舒緩之效,奉勸執政黨宜趁機改革既有「表面快速效率,實則後患無窮」之國土空間計畫體系,方為綠色能源轉型之正途。

*作者為政治大學地政學系博士後研究員 ,美國德拉瓦大學能源與環境政策博士

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