但聞行政院公告《國土計畫法》修正草案，民進黨在立法院動用表決將行政院版草案付委審查，引發甚多爭議。後傳民進黨團擬將「國家重大建設」限縮在新能源、文化與農業所需。敝人藉此機會簡單介紹何謂環境正義，並由土地開發的角度，試論能源政策的公平（正義）面。
大抵而言，環境正義包含四個面向（黃信勳、徐世榮、林宜均，2014）：
1.分配：也就是傳統上說的分配正義，強調財貨、資源與機會的公平分配，例如，使低收入者也能負擔的起用電、教育等等。更進一步，就是關注是否特定族群、民眾被分配到更多的污染或有害物質，如空污、核廢料。
2. 程序：分配上的不公平，常常是因為被侵害的族群在程序上，沒有得到參與政策制定的機會。例如，我國的土地開發程序已造成甚多迫遷案例（見後述）。
3.承認：被侵害的群體之所以時常被排除於法定程序的參與過程，往往是因為其生活模式、身份、文化、價值觀等等並沒有得到承認。廣義而言，台灣戒嚴時期或是在獨裁國家，一般民眾沒有被政府承認為「有資格參政的公民」，而被排除於各種政策制定過程之外。或以蘭嶼為例，早在1970年代，政府官員與核工專家即公開表示蘭嶼人煙稀少，適合儲存核廢料，完全無視達悟族既有之生活方式與生存價值（可參見夏曼藍波安《冷海情深》）。
台電公司的核能廢料，已決定委由外國單位處理，而其他接觸核能，曾被輻射汙染的各項低放射能廢料物品，決定利用碳化物濃縮為固體，並用不鏽鋼包裹，封閉於大水泥桶中，交由政府統籌辦理，存放於蘭嶼地區。據清華大學原子科學研究所物理保健組教授翁寶山透露，選定蘭嶼作為廢料存放地區，主要是蘭嶼具有下列五項優良貯放條件：
(1)偏僻人少：蘭嶼地區，離台灣較遠，閒雜人前往較少，保管較易。…（1975-07-14/經濟日報/02版/）
據瞭解，台電公司核能發電廠第一部機，將於今年雙十節前後開始填入核心燃料，而由於美國方面對於廢料再處理方面，無法繼續代為執行，因此，必須暫時儲存。
此一即將成立的技術小組，業已開始籌畫，有關運輸作業、儲存設施及專用碼頭開闢的工作，以減少未來需要儲存時的困難。（1977-03-31/經濟日報/02版）
4.能力：被侵害的群體是否被剝奪了發展或維持生活機能的能力？例如，被迫遷的居民、土地開發周遭的居民，是否能維持自身既有的生存、發展能力？以核四廠興建為例，雖然核四廠已經封存，但其相關工程早已大幅破壞貢寮居民賴以維生的漁場，福隆海灘與地貌也被工程影響。而發展能力被損害的受害者，是否能得到資源協助，使其回復發展能力至為重要。甚或已經造成無可彌補之損害，而難以回復受侵害族群之能力。
綜上，環境正義的四個面向，其實都非常具體的牽涉到基本人權，如財產權、工作權、生存權、健康權等等現實問題，而非虛無飄渺的抽象理想。而從世代正義或公平的角度來看，種種的環境損害，包括全球暖化，其實到頭來等於把爛攤子丟給下一代，或可解釋為何全球的青年世代近來崛起的各種環境抗爭。
眾所皆知，政府當前推動的綠色能源轉型，不僅僅是追求再生能源發電而已，而是整體的電力系統基礎建設，乃至於交通規劃、國土空間規劃的社會全盤轉型（見延伸閱讀），以此，勢必牽涉到土地利用，無可厚非。但也正因如此，當前國土空間規劃之陋習如不改革，恐怕事倍功半。
所謂的陋習，暫且不提本次引起爭議之「國家重大建設」入法，即使是一般的「興辦事業計畫」，往往是主管機關已經核定並編列預算，才啟動後續「環境保護計畫」、「土地使用計畫」、「土地徵收計畫」，導致後續三個計畫之審議如同花瓶，僅能配合主管機關（見延伸閱讀）。相關民眾更是常常等到計畫已經木已成舟，才得知自己的土地要被徵收，多數人更不可能有時間、精力、財力與政府長期抗爭、訴訟，而必須吞下去，接受政府與建商開出之條件；少數抗爭者則被政府與建商鋪天蓋地的抹黑為釘子戶。然而，我國過去數十年來如此頻繁動用侵犯人權之徵收手段，反而造成國土規劃混亂、缺乏效率。農地上產生數萬違章工廠，工業區內卻充滿閒置土地，即為明證。以此，所謂具有「效率」的當前國土空間計畫體系以及所謂有「彈性」的「國家重大建設」機制，恐怕僅是意識形態宣傳成分居多，缺乏事實根據。
回到能源轉型方面，由於國土空間規劃缺乏人權、民眾參與、環境考量，卻獨尊所謂「經濟效率」至上，而導致能源轉型遲滯，最好的案例，也許莫過於美國。
隨著19世紀末期電車與火車的興起，原本居住在市中心的較富裕階級開始搬往市郊以躲避擁擠與吵雜。地理上生活場域的區隔，也使的資方與勞方產生更多對立的意識。在市郊發展的過程中，開發商也更進一步發揮政治影響力，要求政府廣設大眾運輸，鐵路公司也開始在市郊區布置線路與站點，而鐵路的設置也不再是純運輸與交通考量，因為鐵路公司本身也加入土地開發的行列，並時常把路線劃在別人的土地上，而使自己公司買在附近的土地得以開發賺取利潤 （不妨對照台灣近來各種軌道建設之抗爭案例）。
當越來越多富裕人士搬往市郊區，城市也越加衰敗貧窮，更加速有錢人搬離的風潮。逐漸地，市郊也不僅是有錢人的居所，而成為越來越多中產階級夢寐以求的居住模式，擁有市郊的房子，成為一種奢華舒適的象徵，而更有錢的頂尖族群則掌控大部分的土地相關資產，並以高級的鄉村俱樂部來區隔自身與其他族群。
當汽車問世以後，對於汽車商而言，如果沒有足夠適合汽車的公路系統，或是多數人都利用大眾運輸系統，則對於汽車的銷售將相當不利。汽車公司採取的策略是，先投入市區電車與公車業務，來打擊既有的大眾運輸系統，等既有的大眾運輸倒閉以後，汽車業者再逐步取消自己的電車與公車服務，以刺激消費者購買汽車。另一個副作用是，原本按照電車、鐵道路線興建的許多社區被新建的公路系統切割為支離破碎，而喪失了原有的生活機能。
隨後二次大戰時，汽車商遊說國會，以國防需求的名義，由聯邦政府出資建設以及管理全國性的高速公路系統。當時美國國防部長威爾森（Charles Wilson）留下一句名言：「對國家好的事，也對通用汽車好，反之亦然。」（Rushkoff, 2009：42）然而，由於聯邦政府的官員並不可能深入了解全美各地的環境與社會背景，其路線規劃時常遭到地方政府與地方人士反彈，但地方政府並沒有主導權，因此也導致了大量的迫遷。而為了建設聯邦的高速公路系統，大眾運輸系統的預算僅佔交通預算的1％，也使得城市規劃者將更容易運用公路的設計，來區隔社會的階級與族群。換言之，就是運用全體納稅人的稅金，來打造服務中上階級市郊式的居住與交通模式，並使市區進一步的衰敗。最後，由於大眾運輸遭到汽車業的政治打擊而衰落，使得美國社會產生了刻板印象，認為大眾運輸已經被「市場機制」自然消滅，且認為人人都要買車並且搭配郊區住宅，才是基於自由市場的「正常美國人」之生活選擇，即使欣然買房的人事後發現，每天陷入三個小時的塞車地獄、缺乏社交、生活機能場所，也無可奈何。而對於仰賴大眾運輸的中低階級而言，當越來越多城市按照汽車交通模式來建設，彼等如同生活在一個空間、運輸規劃跟外星球沒兩樣的地方，被迫付出更多生活成本。
在上述的歷程中，金融政策也扮演了不可或缺的角色，羅斯福總統（Franklin Delano Roosevelt）於1933年用政府資金創辦了「屋主貸款公司」（Home Owners' Loan Corporation, HOLC），此公司徹底改變了美國人的金融觀念。在過去的美國，跟銀行貸款被視為人生的汙點、沒面子，然而HOLC協助許多因為大蕭條而陷入財務困境的民眾，使許多財務危機的民眾所抵押的房子免於被銀行拿走。最重要的是，此公司扮演平台，串聯屋主、買家、貸款方、銀行，擔保未來房市的穩定，而使得借貸雙方得以安心。在1934年，美國政府設立了「聯邦住房管理局」（Federal Housing Administration），擔保購屋者的貸款，因而大幅刺激了市郊住宅的景氣成長。
然而，在這過程當中，也包括大舉拆除弱勢族群住所、種族歧視的社區規劃、傳統社交場所的喪失、長途通勤導致生活品質的惡化、社區機能支離破碎、青少年疏離與犯罪問題、房市炒作、大建商壟斷市場以及享有特權與補貼等等，都為人所詬病。而美國政府也藉此機會，指定住宅的格局要符合小家庭活動的模式，而不利多代同堂家族互相幫助的規劃。市郊住宅通常包含前院草皮、後院（通常在廚房旁邊，方便掌廚順便監視小孩）、果樹等等，著名的開發商李維特（William Jaird Levitt）很滿意地說：「沒有人擁有房子跟草坪以後還能去加入共產黨，他有太多事要忙。」 （Rushkoff, 2009: 47）
由以上美國城市與交通運輸發展歷程可知，城市的規劃，遠非一些網路所謠傳的是自由市場機制發展的結果，而美國人也並非「天生」喜歡開車為主的運輸方式。在此過程當中，政府與企業的介入干預，扮演著相當重要的角色。可以說，美國今天之所以成為碳排放大國與貧富差距大國，而美國聯邦政府卻始終難以強力推動再生能源轉型與大眾運輸體系，尾大不掉的汽車主體運輸方式與市郊住宅模式的影響甚為深遠。
廖桂賢（2017：200-205）指出，當今的許多國家，打著永續城市之名，進行種種城市規劃，並融入各種環保相關指標。然而，許多的開發案，都是先破壞自然綠地，再來開發，甚至以「永續」之名迫遷大量居民。此等違反生態、違反人道之計畫，僅是所謂的「漂綠」（green washing），而非真正的永續。聯合國永續發展指標亦明確指出，永續發展的內涵包括了社會正義、公平之要素。尤其只要是營造新市鎮，即使用再環保的設計，都難以彌補被摧毀的自然綠地，更別提空屋率過高的地區，等於白白浪費能資源。林憲德早已指出「有些房地產投資商假借『減碳』之名，開始慫恿一些政府官員去訂立『容積率獎勵綠建築』的辦法，想要藉『綠建築』發一筆地球環境危機的『災難財』〔…〕有些官員也不知其對環境破壞的嚴重性，漸漸配合演出，讓『容積率獎勵綠建築』的風聲四起。」、「本人身為我國『綠建築制度』的催生者〔…〕不得不在此鄭重呼籲相關單位，應該立即制止這種糟蹋環境、禍延子孫的暴行。坦白說，處於大量耗能、嚴重浪費的時代，現行「綠建築標章」只是以節能、節水百分之二、三十為目標而已，但是容積率獎勵所帶來的資材消耗、能源負擔、二氧化碳排放、交通超荷、公共設施不足、擴大城鄉差距等，其危害程度是千萬倍於『綠建築』之貢獻度的。」（林憲德，2008）。正值我國積極推動綠色能源轉型之際，且武漢肺炎方興未艾，對能源需求之壓力亦有舒緩之效，奉勸執政黨宜趁機改革既有「表面快速效率，實則後患無窮」之國土空間計畫體系，方為綠色能源轉型之正途。
＊作者為政治大學地政學系博士後研究員 ，美國德拉瓦大學能源與環境政策博士
