認識FTA（4）：美國自由貿易協定策略與美台FTA

簡介

「自由貿易協定」（Free Trade Agreement, FTA）在二十一世紀的今天幾乎是世界國際貿易政策的主流，根據「世界貿易組織」（WTO）在2001年的統計，共計超過200個雙邊或區域自由貿易協定已經簽署或正在進行。十三年後的今天，雙邊或多邊自由貿易協定的數量更為驚人。

美國也是雙邊或區域「自由貿易協定」的重要參與者。現在全世界幾個主要的多邊「區域貿易協定」（Regional Trade Agreement, RTA），如「泛太平洋夥伴關係」（Trans-Pacific Partnership, TPP），「泛大西洋貿易與投資夥伴關係」（Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, TATIP），美國都是主要的推動者或參與者。

這兩個「區域貿易協定」更被經濟學家視為是下一階段的新型「自由貿易協定」，不僅包含貨品貿易、服務貿易、投資保障與爭端解決，甚至還包括勞動條件條款、環境保護專章、智慧財產權保護、國營企業的競爭規範，電子商務等項目，可說包山包海。外界也多認為美國是在透過這些區域貿易協定的建構，來設立新型的國際經貿規則。更因為美國是世界上最大的經濟體，沒有美國參與的「自由貿易協定」其重要性幾乎必然遠遠低於美國參與的協定。現在的美國已經成為國際自由貿易協定談判的不可或缺之一環。

二戰後美國的國際貿易政策作為的歷史理路

二戰後的美國的國際貿易政策基本是沿著多邊主義的自由化方向進行。美國在二戰結束先是透過「布列敦森林體系」（Bretton Woods System）建立二戰後的三大國際經貿系統：『關稅貿易總協定』（GATT）、「國際復興開發銀行」（世界銀行）、以及「國際貨幣基金會」（IMF）。有關國際貿易部分就是『關稅貿易總協定』。美國在『關稅貿易總協定』的形成以及之後的議程倡議上，一直扮演主導的角色。

1947年『關稅貿易總協定』出台後，美國在其後的九回合談判，都扮演主導者，這個主導性角色直到1995年「關稅貿總協定」轉型為「世界貿易組織」後還在持續。

這個從冷戰橫跨到後冷戰的貿易政策，實際上有著地緣戰略的色彩。美國在二戰後成為世界在軍事與經濟的首強，美國一方面是希望透過自由貿易活絡對象國的經濟並脫離貧窮，使共產黨的影響力下降。二方面美國期待自由貿易的自由開放性質，會有助於對象國自身的經濟與政治改革。特別是到了甘迺迪擔任總統後，更把「促進貿易」與「促進自由」賦與強烈聯結，自此自由貿易變成是可以促進政治自由的重要工具。美國更在1962年通過『貿易擴張法』（Trade Expansion Act），與「關稅貿易總協定」在1962年起始的「甘迺迪回合」（Kennedy Round）一起，把自由世界的貿易擴張視為遏止共產主義的重要手段。

美國把貿易當成意識形態與戰略目標的思考，在冷戰時代於亞太地區十分明顯。

在目前12個TPP國家中，透過同意讓日本加入，使得「泛太平洋夥伴關係」成為涵蓋全世界40% 產值，是最具規模的區域經濟合作組織，而其中除了日本外，還包含澳洲、加拿大等美國盟邦，智利、新加坡、墨西哥、秘魯等美國已經簽署自由貿協定的國家，以及馬來西亞、越南、紐西蘭、汶萊等尚未簽署自由貿易協定，但在戰略上與美國有相近利益的國家。我們也可以看到在具體操作上，美國是在透過整合既有的『北美自由貿易協定』、『美國─澳大利亞自由貿易協定』、『美國-智利自由貿易協定』、『美國-新加坡自由貿易協定』、『美國-祕魯自由貿易協定』等這五個雙邊或區域自由貿易協定，在這些雙邊或區域自由貿易協定的基礎上，架構出一個以美國為中心的太平洋區域經貿合作網絡，再以這個網絡為中心，將馬來西亞、越南、紐西蘭、汶萊整合進來，再加上既有的美日經濟與同盟合作，形成一個以美國為中心的跨太平洋經濟合作體系。

外界對於「跨太平洋夥伴關係」的理解，更有不少人認為這是針對中國崛起意圖在亞太建立自己勢力範圍的戰略對應措施。

同樣的道理也在美國與歐盟正在進行的「跨大西洋貿易與投資夥伴關係」上可以發現。這個提議一方面是美國面對歐盟經濟整合的發展，以及認為有歐盟與北約關係越走越疏遠的趨勢，因此希望透過直接與歐盟強化經貿合作網絡的策略，一方面彌補北約在歐盟體系越趨邊緣化的現象，同時也是搭配既有的北約軍事同盟關係，以強化美國對歐盟的整體影響力。

美台FTA有沒有未來？

美台FTA在過去曾經是十分熱門的話題，從2001～2002開始進入討論以來，台灣不論是國民黨或是民進黨，都將台美FTA視為台灣與美國建立更緊密經貿安排，甚至是台灣走出國際經濟邊緣化危機的關鍵工具。

對台灣來說，當亞太區域的經濟整合如火如荼展開，但是周邊國家卻因忌憚中國的可能反應而不願或不敢與台灣進行相關自由貿協定的討論（即便台灣的經濟規模是亞太區域的前段班），如果世界最強美國願意與台灣締結自由貿易協定，如同美國與以色利締結自由貿易協定一樣，則其他國家與台灣締結自由貿易協定的意願會變得更高。因此台灣不論朝野，都對台美FTA寄以厚望 。

由於前述論點基本上是以外交戰略為主來考量美台FTA，也因此有人認為在台灣經濟規模相對美國並不大，同時本身也對美國有相當開放的情形下，所以支持台美FTA的經濟邏輯不強：不僅對美國的經濟利益增加有限，對台灣的利益也不大，更可能對台灣的本土產業造成新的衝擊。

但放在2001～2002年的背景來看。美國當時已經簽署的FTA中，除了加拿大與墨西哥外（透過『北美自由貿易協定』），在其他已簽署的FTA，或是正在談判的FTA，或是正在考慮中的FTA，台灣的經濟規模都是名列前茅。實際上當時美國正在進行十四個雙邊或是區域的自由貿易協定談判，以及另外考慮八個雙邊自由貿易協定談判，美國還已經與六國簽定了自由貿易協定。總共算起來，在這二十八個已簽署、談判中或在考慮中的雙邊或區域自由貿易協定中，台灣的經濟規模排名第六，僅次於加拿大、墨西哥（已簽署『北美自由貿易協定』）、巴西、澳大利亞（都是當時還在談判中的自由貿易協定）、南韓（與台灣一樣，屬於尚在考慮中可能列為自由貿易協定談判對象）。而之後的發展是除了巴西沒談下來外，美國與這些排名在台灣前面的國家都簽署了自由貿易協定，並與經濟規模更小，位於中南美洲與非洲、中東的國家簽署自由貿易協定，因此所謂因為台灣經濟規模不大，對美國不構成經濟誘因的說法，與當時的狀況並不一致。

回顧美台FTA的討論過程，最初是由美國國安會資深官員針對台灣在2001年因網路泡沫的經濟危機時所提出，後來被台灣積極回應。但在2002年該官員離職後，美國對美台FTA的討論立即由國安層級轉交給經貿官員處理（賴怡忠，2012）。經貿官員一方面因為小布希政府已經投注許多談判能量在其他的自由貿易談判上，本身無暇他顧，台美FTA不被認為是最重要的議程，同時美國也有官員認為這是扁政府想以此顯示政績，彰顯其與美國的緊密關係，因此是政治性高於經濟性。這些意見導致美台FTA之後變成「美國在台商會」（Amcham）利用台灣有意推動美台FTA，要求台灣要先完成其所意欲的政策調整。

於在台美商的影響下，美國要求台灣必須要在稻米、智財權、電信、醫藥等四大議題進行鬆綁。但之後當台灣在智慧財產權取得顯著進展後，部分在台美商又提出台灣必須要開放三通，特別是兩岸直航，作為是否考慮展開台美自由貿易協定談判的前提條件。

由於自由貿易協定簽署後，會得到最多利益的是先前對此市場不得其門而入的廠商，至於已經在台灣已經有投資甚至設廠的外商，其所得反而相對較為有限：一方面他們可能因為關稅降低，加上掌握既有的通路管道，所以在進口到台灣上更享有優勢。但另一方面，他們原先在台灣往往透過先佔而享有市場壟斷的優勢，也會面臨更多來自美國類似廠商的競爭。因此在台美商是否一定會完全認同『台美自由貿易協定』是有疑問的。

加上在美國「美台商會」（US-Taiwan Business Council）後來是把台美軍售列為主要關注，因此對一般性的經貿安排，其商界支持力道顯然是有問題的。這也導致不少人質疑，在台美國商會對於『美台自由貿易協定』當時採取的負面立場，是否是有意延遲此協定發展的可能，一方面持續壟斷既有的利益分配，二方面是藉此將自己之前拿不到，或者不受美國政府重視的經貿項目，利用台灣想談FTA而很可能願意讓步的機會，也順勢取得自己之前達不到的成果。

這樣的疑慮在後來更發現在2006-2008堅持台灣要開放三通才願意考慮與台灣洽談自由貿易協定的在台美國商會，在馬政府開放三通後，其關注點放到了馬政府的政府效率，並呼籲台灣不應該過度重視中國。由於之前所謂先三通後台美FTA的理由是，這些商會成員想要利用台灣進軍中國，但當台灣大幅開放三通，兩岸直航十分緊密後，出現了其進軍中國的最佳時機，美國在台商會反而呼籲台灣不應太重視中國，剛好與其2006-2008的邏輯不一致。

台美經貿關係在過去五年期間，陷入牛肉、豬肉等問題支配雙方經貿合作議程的困境。TIFA架構重啟，而台美雙邊FTA的討論也讓位於台灣能否加入「泛太平洋夥伴關係談判」的討論中。而以目前美國專注於完成12國TPP談判的狀況來看，除非台灣全力推動 ，否則台美經貿合作議程在短期內看不出會有新的發展。 結論

美國參與自由貿易協定是個後進國，在現在進行的TPP與TTIP前，所簽署的雙邊或區域自由貿易協定的對象，其經貿規模並不是很大，因此是以戰略考量居很大成分。而美國也依然十分重視WTO等多邊經貿機制安排，特別是這些安排與美國在戰後主導的國際經貿秩序有關，因此更有維護這個體系持續順暢運行的意願。這使得美國在自由貿易協定上比其他他國，包括歐盟國家在內，有更多的考量與牽絆。

在自由貿易協定上，美國國會擁有憲法賦予的關稅決定與對外經貿事務的決策能力，因此國會監督能力是美國參與國際經貿談判的重要籌碼。美國的經驗是，當國會在過程中有充分的監督與知情能力時，談判結果被否決或延遲的機會就會降低，也因此增加談判代表在國際談判的決策能力並更受到信任。

在美台FTA議題上，這個由美方主動提議，基於國安戰略而提出的政策，但之後美國國安體系無人承接，以及經貿官員任由在台美商佔決策影響地位的狀況下，在沒有總體戰略的指導與推動時，淪為個別在台美商以此向台灣政府要價的狀況。固然現在美方對於台灣想要參與TPP談判表示歡迎，但也要等到目前12國TPP談判結束後，才能透過期待進入第二輪談判國來得到結果，因此台美經貿合作議程發展，在短期內還會是處於漂流狀態，被美牛、美豬的爭論所影響，支配了台美經貿的議題。

＊作者為馬偕醫護管理專科學校助理教授、台灣智庫副執行長（本文為《認識各國自由貿易協定（FTA）》之〈美國的自由貿易協定政策─策略、過程與美台國FTA〉節錄。）