洪茂蔚觀點:台灣年金改革 一個複雜問題的簡單解

2017-01-05 07:10

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年金改革是蔡英文總統最重要的政見之一,由於事涉各方利益,其擘劃之艱,任事之難,不言可喻。圖為去年12月31日年金改革座談會,抗議民眾散會後,轉往民進黨總部灑冥紙。(資料照,顏麟宇攝)

年金改革是蔡英文總統最重要的政見之一,由於事涉各方利益,其擘劃之艱,任事之難,不言可喻。圖為去年12月31日年金改革座談會,抗議民眾散會後,轉往民進黨總部灑冥紙。(資料照,顏麟宇攝)

年金改革是蔡英文總統最重要的政見之一,由於事涉各方利益,其擘劃之艱,任事之難,不言可喻。但無論如何,政府決心推動此等浩大的改革工程,各界應該先給予鼓勵的掌聲。

為改革國家年金體系,永續發展公共年金制度,政府亟欲提出符合公平正義的改革方案,因此今(2016)年5月27日蔡總統核定「總統府國家年金改革委員會設置要點」,由陳建仁副總統擔任委員會召集人,委員則由各界代表組成。自今年6月23日首次召開會議以來,維持每週開會一次的進度,至11月10日召開最後一次會議,共開過二十次會。召集人陳副總統表示,多位委員曾提出兩階段修法建議,先利用第一階段將不同制度的內涵調整趨近一致後,再進行制度整合。然而綜觀各次會議的議事過程,恰如社會在此一議題上彼此對立、紛擾不休的縮影,始終停留於各自表述的階段,迄今並未形成任何共識。

年金問題沉痾已深,盤根錯節,牽涉層面甚廣。欲為國家建立一套兼顧效率與正義、可長可久的年金制度,自需集思廣益,深謀遠慮,曠日廢時勢不可免。然而另一方面,依據退撫基金精算報告書,軍人退撫基金預計於2019年破產;今年六月十四日聯合報根據銓敘部與勞動部資料報導,勞保基金將於2018年發生收支逆差,若無改善,則預計2027年破產。看來年金問題已是迫在眉睫。

本文嘗試提出一個「簡單解」,以期解此燃眉之急。此處的「簡單」,並非簡陋無文之謂,而是刻意以質樸的手法,探求複雜問題的解方。事實上,當問題本身已經複雜到僅剩極少數專家能夠掌握的程度,單純可行且易於瞭解的解決方案更見其必要性,因為唯有如此,社會大眾才有對話的基礎,進而使理性討論得以開展,這也是本文的主要目的之一。此一「簡單解」的基本想法其實是源於所得稅的累進稅制。針對個人每月所領取的年金總額(包括月退俸、優惠存款利息收入、年終慰問金、子女教育補助費等所有金額加總),政府可設定一「年金最高免減金額」,原領年金低於此免減金額的部分仍全額領取,高於此免減金額的部分則領取某一成數,且此一成數逐級累退。

簡單解的主要目的在於挽救近期有破產危機的年金,因此簡單解的適用對象僅限於目前正在領取年金者。試舉一例如下。

據報載某些曾膺政府要職的退休人士目前月領超過新台幣十六萬元,本文即以十六萬為例。假設年金最高免減金額設定為六萬元,高於此金額一萬元以內的部分領取九成(即九千元),超過此金額一萬元而未超過兩萬元的部分領取八成(即八千元),以此類推,超過此金額七萬元而未超過八萬元的部分領取二成(即二千元),超過此金額八萬元而未超過九萬元的部分領取一成(即一千元),超過此金額九萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下,原本年金每月領取十六萬元的金額,下調為十萬五千元。詳細計算可參見表一。

2017-01-03-洪茂蔚觀點配圖01-作者提供
 

以原月領總額十六萬,年金最高免減金額六萬為例,調整後實領金額將減為十萬五千元,少領五萬五千元,降幅達34.375%。事實上,十萬五千元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

年金最高免減金額的設定,取決於兩大因素。首先,此一金額最低不應低於基本生活水準所需支出,否則將可能使原本收支平衡的年金領取者入不敷出。其次,藉由調整年金最高免減金額可減少所需支出的年金總金額,以弭平或縮小現今的年金缺口,避免年金走向破產。注意到年金最高免減金額越高,個人月領金額越多,所需支出之年金總金額也越多;反之,年金最高免減金額越低,個人月領金額越少,所需支出之年金總金額也越少。試比較前例,現假設年金最高免減金額設定為四萬,金額調整級距及調整成數維持不變,則根據表二,原本年金每月領取十六萬元的金額,下調為八萬五千元,低於年金最高免減金額設定為六萬時的月領金額十萬五千元。

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以原月領總額十六萬者,年金最高免減金額四萬為例,調整後實領金額將減為八萬五千元,少領七萬五百元,降幅達46.875%。八萬五千元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

由此可知,年金最高免減金額與欲削減之年金逆差額度有關,亦與國民基本生活水準有關,此二者又可由年金收支狀況、年金運用效率、生活指數、通貨膨脹率等隨時間改變的變數反映,因此年金最高免減金額可定期(例如每年)檢討,必要時予以調整。

調整後之年金實領金額,除受最高免減金額之設定的影響,亦與逐級累退的成數有關。現仍以原月領總額十六萬,年金最高免減金額六萬元為例,但假設高於最高免減金額一萬元以內的部分領取九成五(即九千五百元),超過最高免減金額一萬元而未超過兩萬元的部分領取九成(即九千元),超過最高免減金額兩萬元而未超過三萬元的部分領取八成五(即八千五百元),以此類推,超過最高免減金額十七萬元而未超過十八萬元的部分領取一成(即一千元),超過最高免減金額十八萬元而未超過十九萬元的部分領取半成(即五百元),超過最高免減金額十九萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下,原本年金每月領取十六萬元的金額,下調為十三萬二千五百元。詳細計算可參見表三。此例中超過最高免減金額的部份,每一萬元的實領金額逐級累退,其扣減金額以一萬元之5%的幅度增加,我們稱其為「遞減調整成數」。表一與表二的遞減調整成數都是10%。

2017-01-03-洪茂蔚觀點配圖03-作者提供
 

以原月領總額十六萬者,年金最高免減金額六萬,遞減調整成數5%為例,調整後實領金額將減為十三萬二千五百元,少領二萬七千五百元,降幅達17.1875%。在此例的年金最高免減金額與遞減調整成數的設定下,「天花板」金額為十五萬五千元。

承此例,其他條件不變,表四呈現遞減調整成數為20%的詳細計算,原本年金每月領取十六萬元的金額,將下調為八萬元。

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以原月領總額十六萬者,年金最高免減金額六萬,遞減調整成數20%為例,調整後實領金額將減為八萬元,少領八萬元,降幅達50%。八萬元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

歸納而言,調整後每月實領金額受兩個維度影響:年金最高免減金額與遞減調整成數。其他條件相同的情況下,年金最高免減金額越高,或遞減調整成數越低,則調整後每月實領金額越高。表五彙整了原月領金額十六萬元在兩個維度採取不同設定下的各種調整後月領金額,注意到每一列的金額隨遞減調整成數的遞降而遞增,每一行的金額隨最高免減金額的遞增而遞增。

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從政策的改革方向來看,軍公教退休年金受到影響已不可免,因此連一向被認為最配合政府政策、態度最溫和的軍公教,也在今年九月三日以「反污名,要尊嚴」為訴求,走上了街頭。根據聯合報的報導[1],身為被改革對象的軍公教,內部對於年金改革的立場亦不盡相同,主要是因其中存在「世代不均」的矛盾。民國八十四年之前,軍公教退休採取「恩給制」:在職時不需提撥自己的薪水,退休後雇主政府會編列預算以支付退休金。民國八十五年退休制度改為「儲金制」:由軍公教與政府共同撥繳退休金。在職期間跨越民國八十四年者則採「混合制」,目前適用人數最多。而完全適用「儲金制」者,則是提撥金額最多,領取退休金最少的一群。該報導以在職三十年的國中教師為例設算,「恩給制」之下每月可領66,301元,「混合制」之下月領76,247元,「儲金制」之下月領58,098元。我們再以此三個金額為例,看看簡單解所提供的調整後每月實領金額是多少。

首先看「恩給制」,每月原可領取66,301元,在不同最高免減金額與遞減調整成數的設定下,計算結果彙整於表六。

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表八則彙整了「儲金制」月領58,098元的計算結果,注意到最後一列的金額是相同的,這是因為「儲金制」原月領金額58,098元低於該列設定的最高免減金額60,000元。

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另據報載,某位高層退休後月領金額高達三十萬元,針對此一極端案例,我們亦將其應用於簡單解,計算結果參見表九。注意到表九的前兩行與表五的前兩行金額全無差異,這些相同的數字意味著該種設定下可領取的最高金額,例如若設定最高免減金額為30,000,遞減調整成數為20%,則不論原本月領金額有多高,調整後每月最多只可領取50,000元,表七(混合制)中在同樣設定下也碰觸到此一「天花板」。另一方面,最高免減金額則可視為某種意義的「地板」(當原月領金額低於最高免減金額時,例如表八中第三列的情況,調整後月領金額還是會低於此一「地板」)。簡單解中這種調整後月領金額具有上限與下限的特性,將有助於規劃調控年金缺口。

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目前年金問題爭議太多,各方意見紛呈,改革方式不易形成共識。若從簡單解出發,跳脫既有思維框架,從各種角度拆解,並逐漸逼近問題核心,我們相信複雜的問題終究會有完整而理想的解答。本文針對年金問題提出的簡單解,不牽涉深奧的年金理論與複雜的年金制度,亦不碰觸饒富爭議的所得替代率,而以單純、合理、可行為著眼點,應該是值得各界進一步思考討論的解決方案之一!

*作者為台灣金融研訓院董事長

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