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范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構

2016-12-26 06:50

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面對政策揭示的再生能源發展目標,更基於非核家園政策下的供電安全考慮,可以充分體會到國家必須在短期內將離岸風電發展起來的壓力。(NHD-INFO@flickr/CC BY 2.0)

面對政策揭示的再生能源發展目標,更基於非核家園政策下的供電安全考慮,可以充分體會到國家必須在短期內將離岸風電發展起來的壓力。(NHD-INFO@flickr/CC BY 2.0)

完善的法律架構並非推動政策的障礙,反而是穩固施政成效的不二法門。

壹、背景說明

我國經濟部所擬《風力發電四年專案推動計畫》,主要係借鑒英國經驗,以三階段方式發展,然綜觀所提四年發展方案之規劃,各階段所引法規,均以能源局立場出發,援用獎勵辦法或申請規則來辦理,而未納入國土三法的思考,且在即將邁入第三階段之際,似乎更有過度依賴政策環評之傾向。綜觀整體政策規劃,幾乎未見涵蓋其所主張參考英國經驗時應有的依法行政配合規劃,其風險包括;置官員於決策風險、阻卻廠商之投資意願、危及公眾對於政府之信任、阻礙我國發展再生能源之願景。

貳、 我國四年方案及其法律元素

我國目前的風力發電係採先陸域、後離岸之原則;離岸部分則係先示範、次潛力、後區塊的規劃,且在區塊部分是採先淺海後深海之推動策略。發展至今陸域風機所面臨之問題應以「苑裡反瘋車」事件所引發的公眾溝通問題為最,加上目前陸域開發趨近飽和,就法律角度言,已非主要關切之場域。相對於此,從我國主要借鑑之英國經驗來看,當前離岸風機發展之願景,顯然受制於法規限制之情形相對嚴重。以下謹先就我國四年離岸風機之發展策略進程及其法源依據表列其要如次;

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很顯然的,我國的風電發展計畫並未涵蓋必要的法律規劃,除欠缺整體離岸風電發展政策所涵五大面向;即:決策、市場、研發與技術推廣、聯網與併網、環境與規劃所需法律架構(legal framework)之配套規畫外(詳後),對於英國三階段發展策略之借鑑,也僅以《風力發電示範系統獎勵辦法(101.7.3)》及《離岸風力發電規劃場址申請作業要點 (104.7.2)》兩個行政命令或規則之法令為據,與英國循法制途徑,針對法律未曾適用之離岸風電發展課題,參酌過往海域開發油、煤、氣、電之經驗,擬定新法或調整法規之適用的作法,大異其趣。

參、我國開發計畫所面臨之重大法規挑戰:

一、示範、潛力開發與區塊開發之三階段區隔不明:

例如,在潛力開發期間,一方面提出105-109年將推動「前期規劃」與「準備作業」,另一方面卻又表示在106-109年間推動「四年計畫」,這種混亂的規劃,將導致因政策內容屬性不明,利害關係人之間的權利義務亦相對混亂的狀況,這與英國先邀請資格 (尤其財務條件) 符合者參與示範,之後經由政策環評擇定合格(潛力)場域,於通過後開放特定場參與競標,最終進入到第三階段的全面開發的循序漸進作法,大不相同;從而也導致政府與民間業者必須面對充滿不確定性的問題,社會溝通成本遽增,依法行政之壓力日劇。以漁業問題為例,從示範延伸到潛力、到目前直接以區塊開發的通案來處理,完全未能確立法制化的對策,即屬之。

二、在決策層面欠缺決策願景之提出與跨部會整合規劃:

英國係在平衡自主清潔能源與環境生態保育前提下,將下列攸關行政判斷正當程序之重點納入考量:在地居民之需求、其他海域使用者之權益、對環境之衝擊、以及海事與鳥類生活 。至於是否同意啟動開發計畫之規劃(planning),則須以國家基礎建設之角度來廣徵各方意見,並由規劃權責單位(原先在英國是DECC之下的Planning Inspectorate, 目前已隨DECC的整併歸入Department for Business, Energy & Industrial Strategy,並由Local Government and Community 部門負責)在審查所提企畫後,向能源及氣候變遷部長(Secretary of State for Energy and Climate Change)提交報告、供其作成是否准予啟動規劃程序(planning process)之決定(此部分相當於我國重大工程或國家重策之規劃案,也關係到國發基金之投入)。此時的考量重點包括「鳥類和魚類數量、電磁雷達之干擾、海運與空運之導航、以及對景觀之影響。」(“Bird and fish populations, electromagnetic radar interference, shipping and flight navigation, impact on the landscape”)

此階段的評估與漁業及環評密切相關,也與航行及能源設施之安全區(UK Energy Act 2004)之調和、以及棲息地與迴游敏感生物之保育有高度關係(Habitats Regulations Assessments);以敏感生物之保育為例,當時DECC因發現資訊不足,特別決定持續投入資源從事相關研究(我國則是在啟動政策環評後才發現目標開發區塊有資訊不足的問題,且迄今未見補強研究)。至於地形地貌和其他景觀效果之評估,則是英國規劃離岸風電開發過程的另一個重點(Seascape and Visual Impact Assessment),而相對於風電開發對於生態影響之研究,英國也投入資源從事新規劃之海洋保育區對於風電開發之影響的研究(目前,我國似乎未見有政府機關願意承擔此責任。

經濟部李世光部長今(5)日上午前往苗栗竹南視訪台灣首座離岸風力發電機,並聽取業者上緯新能源公司蔡朝陽董事長的簡報。(取自經濟部)
圖為經濟部李世光部長前往苗栗竹南視訪台灣首座離岸風力發電機,並聽取業者上緯新能源公司蔡朝陽董事長的簡報。(資料照,取自經濟部)

其次,鑒於成本的持續攀升對於風電開發構成嚴重威脅,英國特別成立離岸風力成本削減工作小組(Offshore Wind Cost Reduction Task Force)來研究如何降低開發成本。該工作小組已在2012年提出一份報告。此外,在規劃過程,英國更針對產業化之需求,由DECC負責和企業及相關部會合作發展供應鏈,以強化價格與品質之競爭力。初期係由國家提供離岸風電制造之資金機制(Offshore Wind Manufacturing Funding Scheme),現在則是由皇家財產局參與共同投資。此外,皇家財產局也積極地扮演了調和港口業主與風電開發商之協力、以及促進計畫之執行的角色。(我國目前在這方面的政策規劃極度欠缺) 最後,計畫之執行更被賦予促進低碳科技與降低能源成本之創新功能。

除整個決策應有之考量外,英國並特別考慮到因離岸風電開發期程過長、變數太多而必須納入的計畫變更之需求設計,並依據2008年的規劃法(Planning Act)、2011年的基礎建設規劃規則(Infrastructure Planning Regulations)、以及嗣後之2013發展與基礎建設法(the Growth and Infrastructure Act 2013),先後針對計畫之程序變更部分(Change Procedure)加以規定,授權主管機關同意變更之許可權限。(此部分有賴我國公共工程委員會之注意)

很顯然的,我國參考英國提出的四年計畫並未周延的納入這些跨部會協力的設計。

三、開發許可(Development Consent)之法源不足且行政涵蓋內容不明:

在法源部分,我國目前僅以《風力發電示範系統獎勵辦法(101.7.3)》及《離岸風力發電規劃場址申請作業要點 (104.7.2)》兩個行政命令或規則之法令為據,導致權責單位、政策環評之定性與(跨部會)許可程序流程俱不明確,此與英國經驗大不相同。 英國係由皇家財產局(The Crown Estate)主責,自管理皇家資產的角度出發,並以開發及許可(Development & Consent)為基礎行政流程。依據皇家財產局之定義,所謂的開發與許可(期間),係指自權責部門做成開發決定,至完成設置(construction)融資或取得融資承諾(up to the point of financial close or placing firm orders)為止之期間。以英國為例,先前是由能源及氣候變遷部(Department of Energy & Climate Change; DECC)先透過策略環評(Strategic Environment Assessment; SEA)就開發之提案,完成相關部會的意見諮詢,並提交部長決策(Ministerial Decision)之參考。當皇家財產局同意部長之開發決議後,便開始進入正式的跨部會許可程序。在這段期間,SEA的主要效用在於釐清政府開發服務(Development Services)需求,適合開發區域的評估、相關科學與環境調查、先期工程及設計之評估以及人類行為衝擊研究等,DECC則必須依賴這些評估來做成同意開發之決議,至於皇家財產局,則係依據這些內容來評估是否同意部長之簽請開發案。一經決定(開發),則可在皇家財產局設定的前提條件下(例如英國的第三階段開發(Round 3)僅同意大廠及其聯盟進場,且皇家財產局保有共同出資以促進開發案之進行的權利),進入開發商競標並取得開發許可之程序,具體而言,英國的開發許可程序包括了:

(一)同意釋出供作再生能源開發使用前之內閣許可(consent)內容及條件(conditions):

在我國,必須釐清是依據海岸管理法、國土規劃法還是再生能源發展條例來做成開發許可;若參考英國以最高行政決策交皇家資源管理者來作成開發決定的邏輯來看,在我國,應先釐清國有資源應否釋出做再生能源開發之用,而非一開始便依同意開發為假設進行申請設置風電設施的行政程序。準此,在釐清是否同意開發前,宜由內政部依據國土三法,廣納其他部會之意見,併同能源局與環保署依據政策環評法規進行的政策環評,先作成評估後的判斷建議,若同意,則交國有財產署依法釋出國有資源做開發再生能源之用。

離岸風力發電。風電,風機,再生能源。(取自網路)(無著作權,開放公眾使用)
在我國,必須釐清離岸風力發電是依據海岸管理法、國土規劃法還是再生能源發展條例來做成開發許可。(取自網路)

(二)關鍵的許可條件—環境影響評估(EIA):

在決定釋出開發之土地區塊後,環保單位便有義務就其中之開發行為進行環評,然在進行EIA前,開發商則可以要求政府先就其開發案所涉環評爭點提供專家意見或指引,以利後續環評之進行,政府並可據此組成專家諮詢委員會加以討論。在台灣,鑒於離岸風電之開發充滿不確定風險,顯然必須參考英國作法,針對環評提供專諮意見,並協助開發商發現問題,以縮短環評的時間。

(三)針對特定保育(Special Areas of Conservation)或特定保護區(Special Protection Areas)之妥適性評估(Appropriate Assessment; AA):

此部分係以滾動式管理態度來看待發電開發不確定風險,在我國,顯然只將此部分工作限縮在政策環評,而非隨計畫之執行發現問題而隨時就問題進行妥適性評估。

(四)提請電業開發權責部會之許可(consent):

此部分在行政院能源及減碳辦公室的督導下,一直是各方關注而獲得較具體成果之部分。

(五)取得於管制海域施工及裝置定置物之執照(Licence):

此部分仍有賴跨部會之協調,以釐清其施工與定置物在現有法規基礎上的適用程度,以及是否有另訂法規之必要。

基本上,這五大開發許可之取得,似未見諸於我國所提四年開發計畫。

四、對政策環評之使用尚不成熟,甚至引發過度期待知誤會:

其實,在歐美所謂的策略環評(SEA),係一種將政府於做成計畫或方案的決策過程中,應重點納入之環保與永續因素考量加以評估(appraisal)之過程。

在SEA的運用上,英國作法有下列特色:

(一)由跨能源與氣候變遷專責機構DECC針對政策方案或計畫加以評估(此時強調跨部會之參與,而非單純以之為環保或能源開發單一權責機構之職權)。

(二)組成跨公私部門、團體、以及產業間代表的推動小組(Steering Group),職司客觀建議之提出與一般有利促進DECC進行SEA的建議;並以促進利害關係方之參與及即時準備優質文書以利作成政府同意出租或授權之決定為目標。推動小組由DECC擔任主席,邀請政府、產業與環保NGO之代表參與,會定期開會並做成會議記錄上網公開,有助公眾溝通(我國未能有此種將公眾參與及利害關係方之諮詢透過SEA納入決策前沿之作法,殊屬可惜)。

推動小組之工作任務包括;對於SEA之範圍、諮詢及選用方法提出意見;嚴格審查所擬蒐集資料之目的、範圍與方法;參與SEA的評估階段(assessment phase);嚴格審查SEA的草稿;促進利害關係方之認知與SEA程序之參與。這些似乎在我國提出四年風電計畫的政策環評過程均未有太多的著墨。

(三)DECC所提出SEA的內容會針對SEA之程序與結論、自然環境及其更廣泛之範圍,以及管制與其他控管方面之需求提出建議(recommendations),讓推動小組就此加以審視並公諸於世。在我國近年來不斷強調公眾溝通的過程,究竟要溝通甚麼?向誰溝通?溝通到甚麼程度?可能正需要納入這個確證與反饋(Check & Balance),以充分發揮政策環評的的效用。

(四)DECC必須將完成的報告向國會報告,說明其完成之環境報告(Environment Report)內容(納入環境因素之考慮)以及開放諮詢後之報告書(Post Consultation Report)(納入諮詢所得評論意見之回復)。這個做法有利在政策推動以及利益團體形成前,先行取得國會之支持,以減少啟動後的頓挫。

(五)SEA的正面結論通常代表了嗣後政府可以展開SEA所含區塊內預定之開發行為,然權責單位仍應按其法定職權進行許可或授證程序(包括環保署之EIA),且DECC應持續履行監督SEA之落實的義務。在我國,雖說政策環評依法應由目的事業主管機關來辦理,然社會各界總有以環保署為主責單位之期待,這也導致真正職司具體開發案之環境影響評估的環保署,被過度期待藉由政策環評便能簡化個案環評。此部分,攸關台灣後續再生能源開發計畫的推動,有賴政府給予更高度的重視。

Offshore Wind Park in the Baltic Sea near Samsø, Denmark.離岸風力發電。風電,風機,再生能源。(m.prinke@flickr/CC BY-SA 2.0)
在我國,雖說政策環評依法應由目的事業主管機關來辦理,然社會各界總有以環保署為主責單位之期待,這也導致真正職司具體開發案之環境影響評估的環保署,被過度期待藉由政策環評便能簡化個案環評。(m.prinke@flickr/CC BY-SA 2.0)

(六)SEA完成後,DECC仍將持續維持針對SEA相關議題所作研究,以填補評估過程之資訊落差以及分散之相關科研資訊。在我國,四年風電計畫的政策環評確實留下一些有待補充的環保、文資與生態資源養護的問題,然究竟哪一個部會應承擔哪一些責任?似乎並不明確,這種留白現象必須儘快補足,以免導致環保或公民團體之誤解。

(七)在完成前述政策評估而進入開放申請程序後,將進入所謂的篩選評估(Screening Assessment)程序,在初階篩評(initial screening)時,主要係就開發區塊是否嚴重影響(歐盟)特定保育區,加以評估;若在諮詢相關權責單位後發現有其疑慮,則應就可疑區塊進行第二階篩評,又稱為妥適性評估(Appropriate Assessment),以利後續權責機關之決定。以英國之經驗來看,此部分應屬平行於環評而接續SEA之行政作業;在我國,或應依我國之海岸管理法或國土規劃法來處理,準此,就我國狀況言,白海豚之保育問題應屬之,是以其保育問題是否應交由環保或能源部門來承擔,實不無疑義。

(八)在公眾參與及溝通部分,英國採行下列措施;DECC的出版品在SEA網頁公開、評估重點與相關資訊的討論(scoping)、利害關係方的會議及專家評估研習會、在提出SEA之環評報告(Environment Report)後開放一段讓公眾可以表達意見的期間、並公開公眾諮詢後之修正報告書。這些,似乎在我國逕行四年風電計畫的政策環評過程均未見有體系性的處理。

(九)完成所有程序後,由DECC正式發布一份同意聲明(Adoption Statement)。同樣的,我國的政策環評究竟應由哪一個部會,依據甚麼行政程序來確核,實應讓社會有更佳的了解。

參、發展離岸風電發展關鍵政策元素所需法律規劃架構

3a43ccf1fbee-離岸風電管制與許可的法律架構20161220-1-01.png
 

肆、邁入區塊開發階段應有的考慮

雖說我國離岸風電開發的示範、潛能兩階段尚未能如願完成,然面臨非核政策下再生能源必須快速發展的壓力,顯然仍將同步邁入第三階段的區塊開發,此時,本諸上述五大面向的法制架構,英國在第三階段開發計劃所採,簡化管制流程及降低廠商風險的措施,值得吾等給予高度的重視。

一、法規適用改採與我國國土三法理念接近的規劃法(Planning Act)、海事及海岸管理法( Marine & Coastal Access Act);凡裝置容量大於100MW的計畫適用規劃法,並以之為國家重大基礎建設( Nationally Significant Infrastructure Projects),交由基礎建設規劃委員會(Infrastructure Panning Commission; IPC)管制,低於該容量者,交海事經營處(Maritime Management Organization)管制,適用海事及海岸管理法。

二、減少許可事項,並將管轄事權自地方提升至國家層級,以提升效率。

三、依法設立的IPC是獨立機關,依據首相頒布之國家政策(National Policy Statement)所擬之政策架構(Policy Framework)來做成透明、專業、可信賴而符合倫理的決議(Transparent, Expert, Accountable & Ethical decisions),首相在提出政策前必須從事必要之諮詢,其中包括地方權責單位亦然。在我國,依據溫管法提出之階段管制目標或許可以做為類似的政策依據,而海岸管理法、地方制度法以及漁業法,則或可揭示權責地方機關為何。

四、在英國的第三階段開發,其開發商將與英國皇家財產管理局共同申請開發許可,並完成提出申請案前的相關行政諮詢(含地方政府與社區)與環境評影響估程序,以降低企業成本與風險。IPC將在簽會各相關部會及所有文書程序後給予正式許可。此間之開發許可將取代其他依電業法或規劃許可程序所核給之許可。

五、明定審查期間為6個月,做成處分決定之期間為3個月。

六、目前這個流程仍面臨許多質疑,其中以如何諮詢地方政府並與地方社區溝通最為重要。尤其在設有最低期間(28天)而未設上限前提下,這個問題相對重要。實際上,這也將是我國必須面對的重點。

位於歐洲北海的離岸風機。(圖/綠色和平)
事涉及數百億的新創綠能產業體系,我們還是得記取當年即便在威權體制下,帶動晶圓代工及半導體產業都必須奉行的經驗。圖為歐洲北海的離岸風機。(資料照,綠色和平提供)

面對政策揭示的再生能源發展目標,更基於非核家園政策下的供電安全考慮,我們可以充分體會到國家必須在短期內將離岸風電發展起來的壓力,而此時,通常法制化的依法行政要求,往往被置於後端,然則對於事涉及數百億的新創綠能產業體系,我們還是得記取當年即便在威權體制下,帶動晶圓代工及半導體產業都必須奉行的經驗,亦即先制頒科學園區管理條例,以為施政、獎勵補助及引進外國技術之憑藉。相對於此,杜邦彰化案、國光石化案、台中火力電廠案、台塑六輕案、台東美麗灣案,這些都是在台灣社會民主化以後的累積出的經驗,這些經驗告訴我們,在台灣,必須解決的不是科技、不是資金、不是專業,而是社會的信任和可讓法院執行的依法行政,否則各界的努力,往往落得以民眾不理性、司法欠缺公信力的政策髮夾彎收尾。其實,積極推動我國再生能源政策來追求永續的非核家園局並非一場夢,而完善的法律架構亦非是推動政策的障礙,反而是穩固施政成效的不二法門。讓我們共許之!

*作者為清華大學科技法律研究所教授

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