范建得觀點:臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定

2016-11-21 07:10

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就在聯合國氣候綱要公約的締約方大會歡慶巴黎協定生效之際,美國大選傳來川普勝選的消息,瞬間讓各界難以回應。(資料照,AP)

就在聯合國氣候綱要公約的締約方大會歡慶巴黎協定生效之際,美國大選傳來川普勝選的消息,瞬間讓各界難以回應。(資料照,AP)

就在聯合國氣候綱要公約的締約方大會歡慶巴黎協定生效之際,美國大選傳來川普勝選的消息,瞬間讓各界難以回應。雖說大家仍努力的在為挽救地球免於暖化威脅的未來奉獻,然而,源自挽救2009年哥本哈根會議瀕危政策,以至於率先與中國攜手營造催生巴黎協定之2C條件的美國歐巴馬氣候政策,確實是未來各界對於落實巴黎協定之所賴。故此,當川普表達全面顛覆歐巴馬氣候政策之意見時,其衝擊可見。對台灣而言,始終以自願遵約的角度在參與氣候公約,我們在哥本哈根會議之後制定了國家適當減碳行動計畫(National Appropriate Mitigaiton Actions; NAMAs),在去年(2015)巴黎會議之前,也正式發布了國家預定減碳貢獻(Intended National Determined Contribution; INDC)的規劃,且於同年通過實施溫室氣體減量管理法,除法定2050年長期減碳目標外,並預定在今年底依法公告我國第一階段的減碳目標。如今面臨巴黎協定的不確定,長期以來讚國際政經體系高度借助美國,且經貿結構與美國深度連結的臺灣,究竟應該如何面對呢?

美國總統歐巴馬3日與中國國家主席習近平宣布正式批准《巴黎協定》(Paris Agreement),並與聯合國秘書長潘基文舉行批准文書交存儀式(AP)
源自挽救2009年哥本哈根會議瀕危政策,以至於率先與中國攜手營造催生巴黎協定之2C條件的美國歐巴馬氣候政策,確實是未來各界對於落實巴黎協定之所賴。(資料照,AP)

川普勝選帶給氣候大會的是一個政治地震

哈佛大學氣候協議計劃(Director of the Harvard Project on Climate Agreements)主持人, Robert N. Stavins教授,就川普之影響為紐約時報撰寫了專文一篇,而被報社編輯冠以「別了,氣候」(Goodbye to the Climate),或許這已一語道盡,目前正在北非摩洛哥馬拉克什(Marrakech, Morocco)參與巴黎協定第一屆締約方大會,近兩萬與會人員的心情。雖說大會在第一時間出來說明,表示在協定於11月4日生效後,美國必須在3年後,經過1年為期的事先通知,換言之,在4年後(川普任朝屆滿之際),才能退出協定。然則,以美國原係透過行政命令來簽署協定,如今將面川普政權採行凍結預算、廢止清潔能源計劃(Clean Power Plan)、甚至終止環保署對油氣營運之溫室氣體管制的作為,其衝擊堪稱巨大。此外,若共和黨完全執政下的國會,援用嘗在1997年,獲參議院一致通過,反對美國片面採行足以影響美國經濟減碳措施的博德-海格決議(Byrd-Hegal Resolution),來阻礙歐巴馬過去幾年所推動的減碳措施; 加上未來改組後的最高法院,可能更進一步強化新近已經以5比4否定環保署清潔能源計劃合憲性的司法見解,則在立法與司法部門均齊心的加持下,川普以行政權推動回復化石燃料産業體系為主的美國優先能源計劃(American First Energy Plan),勢必會導致,在今年9月,376位美國科學院會員致函川普公開信時所表達「更加難以發展有效全球減緩及氣候變遷調適策略⋯」之嚴重效果。

川普會對全球政治局勢造成什麼影響,目前還不明朗。(美聯社)
大會在第一時間出來說明,表示在協定於11月4日生效後,美國必須在3年後,經過1年為期的事先通知,換言之,在4年後(川普任朝屆滿之際),才能退出協定。(資料照,美聯社)

是的,這些問題都已經在氣候公約的會場發酵,除了以島國如馬爾地夫、馬爾他為主希望川普三思的呼籲,國際知名非政府智庫永續發展國際研究所(International Institute for Sustainable Development; IISD)甚至以「政治地震」稱之。另有人指出,是否這是繼美國在2001年拒絕簽署京都議定書(Kyoto Protocol)後,再次於世人蓄勢待發之際,帶給世人的另一「黑暗時代」(dark ages)。至於被認為促生巴黎協定之2C之一的中國,也在被川普影射為詐騙者後,罕見的公開表示:「中國的氣候策略與政策是根據國家利益而制定的,而非仰賴美國總統。」此外,中國亦想藉此展現其帶頭領導的企圖心;宣稱:「激勵中國最基本的動力,就是因為中國的成長需要經濟轉型、空氣品質改善、提高經濟效率和強化的能源安全。」。只是,川普始終認為,過去美中攜手推動的氣候協定,根本是中國人所設的「騙局」(Hoax)。面對這個變數,先不去看各界如何看待川普當選的效應,對於一直以自動遵約來看待公約的臺灣而言,更大面臨的或許是未來兩岸、臺美關係變動下,依據政經與社會情勢之轉變,我們國家氣候政策應有的思考會是什麼?

中共十八屆六中全會在北京召開,首次以「核心」形容習近平的領導。(AP)
川普始終認為,過去美中攜手推動的氣候協定,根本是中國人所設的「騙局」(Hoax)。(資料照,AP)

究竟巴黎協定要引領世人往那裡去?

首先,讓我們先約略的瞭解此次會議的重點。本次會議之開幕由法國法國環境和能源部長Mme Ségolène Royal先行致詞,他是去年巴黎第21屆締約方大會主席,也是成功促生巴黎協定的要角。Ségolène Royal除提及巴黎協定的生效歸功於目前已經批准的100多個國家外,更提到本次會議,除應考量應對氣候變遷的急迫性和效率外,同時也必須將綠色成長、氣候正義、國際互助的機會納入考量;特別是對於非洲國家的援助部份。他提到,目前受氣候變遷影響最大的50個國家中,有36個在非洲大陸,故希望能讓非洲人民有最基本生活的保障,並點亮非洲的權利。

馬拉喀什會議上,來自全球190多個國家和地區的與會者將探討執行《巴黎協定》的技術細節。(美聯社)
Ségolène Royal除提及巴黎協定的生效歸功於目前已經批准的100多個國家外,更提到本次會議,除應考量應對氣候變遷的急迫性和效率外,同時也必須將綠色成長、氣候正義、國際互助的機會納入考量。(資料照,美聯社)

其次,新任氣候變遷綱要公約的執行秘書Patricia Espinosa,則在致詞中肯定巴黎協定第1屆締約方大會(CMA1)的召開。她期許各國代表繼續努力讓巴黎協定得以繼續運作,蓋因要達到巴黎協定的減碳目標並不容易。針對此次會議的重點,Espinosa則提出了5個方向:

提供開發中國家發展綠色經濟並建立回復力(resilience)所需的資金,且由於資金具流動性,故除需有一定規模的資金外,該資金並需具備在降低溫室氣體排放以及氣候回復力上的可預測性。

目前必須考慮如何將各國所提交之國家自定減碳貢獻(National Determined Contribution; NDC)和國家氣候行動計畫,整合為國家政策和投資計畫。

對於調適的援助,必須給予高度的優先考慮,且在損害和損失機制(Loss & Damage Mechanism)的建置方面要有所進展,以確保脆弱性最高的群體,其處境能獲得進一步的改善。

在能力建構方面,對於發展中國家的需求,應有具體且明確的方式來加以落實。

最後,協定的努力目標,應讓全球的非締約利害關係方(non-party stakeholder)也都能有所參與。

具體而言,這幾個巴黎協定的重要議題;包括了資金、政策與投資、調適、損害與損失機制、脆弱國家或地區的協助、落實對開發中國家的能力建置、擴大全球的參與等,而實際上,這些也都是巴黎協定所涵蓋的主要內容。若再加上IPCC也在開幕時表示,其正配合協定的推動,更新了國家溫室氣體清冊之指導(Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories),期能為巴黎協定的行動計劃(action plan)鋪路。此外,IPCC也考慮到巴黎協定於2020年啟動後,必須每五年製作一次環境評估計畫,從而也增加了發展中國家科學家和區域性專家共同參與評估的機會,以利各國的政策制定者,都能在良好的科學基礎上來制定政策。就此,IPCC也特別籲請各國考慮提供IPCC基金會資金,讓IPCC能持續提供科學上的協助。

追求降低地球均溫1.5度C的《巴黎協定》12日出爐。(美聯社)
具體而言,這幾個巴黎協定的重要議題;包括了資金、政策與投資、調適、損害與損失機制、脆弱國家或地區的協助、落實對開發中國家的能力建置、擴大全球的參與等,而實際上,這些也都是巴黎協定所涵蓋的主要內容。(資料照,美聯社)

若說這些是落實巴黎協定所賴具體工作,那麼,我們可以自川普迄今所揭示氣候變遷政策的內容,按巴黎協定相關條文之規定,來檢視其影響。

川普氣候變遷政策對落實巴黎協定的具體影響為何?

先就巴黎協定在第2條所設定的減緩目標來看,長期目標是將全球平均溫度控制在2度C以內,並以盡力達成1.5度C為願景。由於美國是全球第2大排放國,其排放占全球的13%,先不論少了美國的支援,或許會實質削弱氣候行動的執行,跨國研究機構 Lux Research 更指出,按川普的政策去作,在兩任總統的任期內,會讓美國的排放再增加16%。準此,對其他國家是否產生骨牌效應,導致協定目標難以達成?

作者認為川普是一位商人,愈搶手愈有價值的物件,他們愈有興趣!(資料照,美聯社)
跨國研究機構 Lux Research 更指出,按川普的政策去作,在兩任總統的任期內,會讓美國的排放再增加16%。準此,對其他國家是否產生骨牌效應,導致協定目標難以達成?(資料照,美聯社)

其實,這個疑慮應該會在協定第3條和第4條,NDC的實踐過程顯現出來;蓋因,巴黎協定的核心遵約機制是建立在締約方主動提出「具法律拘束力的自定減碳承諾」上,當美國總統不願再履行其義務,甚至全面弱化歐巴馬主政期間的減碳法規、方案、措施,則未來少了美國的參與,其他締約方是否願意維持每五年提出一次NDC並接受檢討,恐受影響。尤其在現有全球化的市場及與其對應的減碳相應架構下,美國的反全球化化立場,將影響各國在國際貿易場域協力減碳的默契,甚至引發跨國減碳負擔歸責及課與稅負之適法性爭議。

美國總統歐巴馬在他的歐洲行之前,也呼籲美國不可擁抱孤立主義。(美聯社)
當美國總統不願再履行其義務,甚至全面弱化歐巴馬主政期間的減碳法規、方案、措施,則未來少了美國的參與,其他締約方是否願意維持每五年提出一次NDC並接受檢討,恐受影響。(資料照,美聯社)

其次,協定的重中之重,乃第6條所規定的「國際轉讓減緩成果」(Internationally Transferable Mitigation Outcomes; ITMOs)。這個設計是用以廣納各國需求,按其各自特殊國情所規劃多元遵約架構(Framework of Various Approaches; FVA)下的不同市場機制市的政策工具。以美國企業在巴黎協定積極參與的綠能科技研發倍增、前沿科技投入、綠色供應鏈與採購的推動,顯然是未來發展中國家規劃其市場機制的ITMOs買方。若美國政策與法令不再是美國企業的成本,則借鏡京都機制在歐盟以減碳交易憑證(Certified Emission Recustions; CERs)為交易標的,然並不太順利的推動經驗來看,加上中國所採封閉交易市場而不許減碳額度(成果)外流的趨勢,對於ITMOs 的未來,我們實在難以樂觀。

中國,北京,天安門廣場。(美聯社)
美國政策與法令不再是美國企業的成本,則借鏡京都機制在歐盟以減碳交易憑證為交易標的,然並不太順利的推動經驗來看,加上中國所採封閉交易市場而不許減碳額度(成果)外流的趨勢,對於ITMOs 的未來,我們實在難以樂觀。(資料照,美聯社)

第8條則是華沙機制在巴黎協定下的實現。華沙機制處理的正是所謂損失與損害(Loss & Damage)的氣候責任問題,巴黎協定除要求各締約方國家盡早處理損害與損失的問題外,也要求已開發國家提供資金、能力建置與技術給開發中國家、尤其是最低度開發國家,以彌補其源自工業化時期所受損害,並避免其損害或損失的進一步擴大。美國若於此部分不再參與固然會有影響,但其他國家的努力應該可以讓這部分的運作繼續進行。姑不論此部份的探索仍涉及國際法的釐清與定性,川普刪除氣候變遷預算的主張一旦實現,其提供資金之可能難以實現,而未來改組後的美國最高法院,恐怕更會對此類訴訟採保留態度。

西班牙一家蠟像館,美國總統當選人川普的蠟像。(美聯社)
川普刪除氣候變遷預算的主張一旦實現,其提供資金之可能難以實現,而未來改組後的美國最高法院,恐怕更會對此類訴訟採保留態度。(資料照,美聯社)

另次,依巴黎協定第9條的規定,已開發國家有義務提供開發中國家資金,以協助其處理調適和減緩問題。同條規定並要求,該資金的提供應逐期增加。此外,已開發國家並於巴黎協定通過時承諾,將自2020年起,每年至少提供1000億美金的資金來協助發展中國家。此一承諾,勢必因美國的退出而難以兌現。由於這個承諾是最終能化解南北對抗障礙促生巴黎協定的關鍵條件,川普退出的影響,恐有重新引發南方國家再次對抗的疑慮。

20161026-SMG0045-001-美金、美元配圖。(Pixabay)
已開發國家並於巴黎協定通過時承諾,將自2020年起,每年至少提供1000億美金的資金來協助發展中國家。此一承諾,勢必因美國的退出而難以兌現。(資料照,Pixabay)

最後,聯結資金議題一直是南北對話的重點。巴黎協定第10條要求已開發國家,必須協助發展中國家的技術移轉,以及第11條的能力建構。如今若美國回歸自利主義,並強調自掃門前雪,那麼未來發展中國家能在技轉或能力建構上可對美國的期待將十分有限。

綜上,川普在選前表彰的氣候政策,確實將對此次氣候大會所期待的後續巴黎協定推動實施構成危害。這其中,也最根本而無法迴避的影響,或許是川普能源政策所採與巴黎協定設定加速去化石燃料願景目標的相牴觸。

川普帶給協定的致命威脅在於重啓化石燃料的能源政策

其實,巴黎協定真正會影響到現有全球經濟體制的核心,應在於我們如何去看待協定第2條第2項後段:「⋯到2050年後的某個時間點,使人為碳排放量降至森林和海洋能夠吸收的水準。」的去化石燃料企圖心。

回顧2015年巴黎協定通過後,國際智庫CSRone便在2015年12月14日以「全球達成巴黎氣候協議 碳泡沫成真?」為題,整理出下列幾個重要的國際觀點如下:

到2030年為止,開發再生能源與節能的總支出將高達16.5兆美元。而欲達巴黎協定的減碳目標,各國政府出必須提供誘因開發清潔能源外,並必須停止對化石燃料的支持。
美國氣候變遷議題顧問Paul Bledsoe認為,巴黎協定傳達了一項重大的訊息,也就物未來化石燃料的使用,將必須承擔額外的財務與法律負擔。

智利的太陽能電廠。(圖片來源:智利再生能源協會/(ACREA)
到2030年為止,開發再生能源與節能的總支出將高達16.5兆美元。而欲達巴黎協定的減碳目標,各國政府出必須提供誘因開發清潔能源外,並必須停止對化石燃料的支持。(資料照,圖片來源:智利再生能源協會/(ACREA)

沙烏地阿拉伯石油部長Ali-al-Naimi認為,體認到停用化石燃料的趨勢,太陽能將比化石燃料更具經濟效益,因此沙國已立志成為全球太陽能、風力的強國,並以電力取代化石燃料成為出口主力。

英國央行總裁卡尼(Mark Carney)表示,若要達到全球平均升溫不超過攝氏2.0度的目標,當前絕大多數的化石燃料儲存都不該開挖。而根據所謂的「碳泡沫(carbon bubble)理論」,卡尼認為,如果全球真能達成氣候協定,則包括煤、石油、天然氣等化石燃料資產價值均將因而大幅縮水。

由Nicholas Stern、Hans Joachim Schellnhuber(德國總理梅柯爾顧問)以及Jeffrey Sachs(美國經濟學家)等權威學者所組成的「地球聯盟(Earth League)」在地球日時指出,要達到全球平均升溫不超過攝氏2.0度的目標,必須將高達四分之三的已知化石燃料儲存永久封存不得開挖。

石油,原油,伊朗煉油廠(美聯社)
「地球聯盟(Earth League)」在地球日時指出,要達到全球平均升溫不超過攝氏2.0度的目標,必須將高達四分之三的已知化石燃料儲存永久封存不得開挖。(資料照,美聯社)

很顯然的,去化石燃料才是巴黎協定減碳目標能否實現的關鍵。時至今日,國際石油變革組織(Oil Change International)的分析報告指出,目前獲准營運的化石燃料礦場及產量,仍將導致全球暖化升溫超過攝氏2度C的門檻。故此,國際石油變革組織執行長科瑞茨曼(Stephen Kretzmann)再次強調:「如果全世界認真要達到在巴黎取得共識的目標,各國政府必須停止擴大化石燃料工業。」

這種加速去化石燃料的呼籲,也確實在今年於氣候大會中被再次強調,例如一場11月11日召開的週邊會議中(其會議主題為:石化燃料提供和氣候政策:目標強化之重要步驟(Fossil fuel supply and climate policy: Key steps to enhance ambition),主要就是針對當前石化燃料補貼對環境帶來的影響,以及如何逐步減少對石化燃料的補貼和使用為主題進行討論。其中主持人之一,Graham Banton先生,就以石化燃料的補貼為題,就其與巴黎協定的關聯,臚陳重點如下:

2016年11月4日,《巴黎協定》正式生效(AP)
主要就是針對當前石化燃料補貼對環境帶來的影響,以及如何逐步減少對石化燃料的補貼和使用為主題進行討論。(資料照,AP)

確定全球資金體系和金流方向是否與氣候行動的方向一致。

改革新包括石化燃料在內的補貼、以及對石化燃料其他財金政策工具在內的制度。

整合具連貫性的財金政策和決策,以強化INDC和擴大溫室氣體排放的減量。

保證氣候資金不會被用於支援石化燃料產品之生產與使用,取而代之的,應將資金直接用於強化低碳和氣候韌性之發展。

應將對石化燃料的補貼和階段性淘汰石化燃料的追蹤報告,一併含括於國家通訊之中,並提供明確和可理解的相關資訊予公眾。

將全球盤點作為審視並擴張減緩目標的機會,且此一盤點應包括逐步淘汰石化燃料補貼的資訊在內。

發展長期低碳發展政策,以之作為如何確認所有政府所提供之誘因確助有助於巴黎協定目標的指導,且該政策亦應納入對石化燃料補貼的終止期日。

據悉,全球再生能源的占比已在今年首次超過50%,然則川普的能源政策恰與全球的減碳企圖背道而馳,甚至打算擴大聯邦土地之出租供傳統化石燃料產業的在地探採、開發與產業化,加上他要停止幾乎所有與零排放電廠、低碳交通等相關之計劃,甚至要求環保署僅聚焦於清浄空氣之任務;則對照上開在公約大會中,各締約方正勉力推動的去化石燃料作為,川普的政策,一旦落實,將嚴重威脅巴黎協定的未來。

未來幾年歐洲在再生能源及人口老化所衍生的狀況,將有機會帶來商機。(NHD-INFO@flickr/CC BY 2.0)
全球再生能源的占比已在今年首次超過50%,然則川普的能源政策恰與全球的減碳企圖背道而馳,甚至打算擴大聯邦土地之出租供傳統化石燃料產業的在地探採、開發與產業化。(資料照,NHD-INFO@flickr/CC BY 2.0)

從2C到1C,氣候公約頓失領袖?

簡單的說,若開啓氣候協議新局的是美國與中國,也是所謂的2C,那麼中國一直主張而且已被協定接受的,是給發展中或經濟轉型國家「共同但容有差異,並考量各國特殊國情」的彈性;而今,美國竟也可能罔顧其已開發國家之身份及承諾,走向所謂美國優先的本位主義。有人說,未來將由中國接下其領導地位,然則,一方面確實中國被各界賦予高度期待,但其本身之發展條件限制,仍難以像美國一樣在技術、資金及能力上發揮其影響力。以在2016年11月11日在公約會場由國際排放交易協會籌辦的週邊會議(其會議主題為:中國碳排放交易市場;China Carbon  Emission  Trading Market) 為例, 世界銀行副總裁便表示,許多國家執行NDC要付出很大成本,加上技術的更新更加消耗內部資源,也因此更需要市場機制來募集資金,故此,中國大陸刻正推動的市場機制有帶領的重要性。然相對者,中國大陸方面卻表示;雖中國大陸規劃在2017年啟動全國市場,但仍面臨兩大挑戰:一、缺乏經驗;二、中國大陸經濟結構與其他已經有市場機制的國家有所差異。 準此,寄望原本2C必須承擔的帶頭角色於中國自行擔綱,似乎並不實際。

美國總統歐巴馬(左)與中國國家主席習近平(右)在中國杭州西湖國賓館會面,兩人握手合照。(美聯社)
簡單的說,若開啓氣候協議新局的是美國與中國,也是所謂的2C,那麼中國一直主張而且已被協定接受的,是給發展中或經濟轉型國家「共同但容有差異,並考量各國特殊國情」的彈性。(資料照,美聯社)

從上述的討論來看,似乎川普的氣候政策將導致巴黎協定的實施陷入困境,那麼對於臺灣而言,是否就可以選擇對氣候議題的消極以對了呢?

面對川普震後的氣候公約,臺灣何去何從?

首先,面對川普帶給巴黎協定的不確定未來,必定有許多要求臺灣放慢減碳脚步的聲音,但基於下列理由,淺見期期以為不可:

減緩排碳已是臺灣經過民主程序確立的不可逆目標:臺灣的節能減碳政策已然隨溫室氣體減量及管理法的頒行而法制化,且隨2025加速廢核政策的推動,電業法的修訂以及新近再生能源發展條例的新修,鋪陳出我國全民參與綠能或綠電建設的契機;畢竟以臺灣的環境及能源條件,與擁有廣大幅員的美國大不相同;相對於川普在回歸化石燃料的能源政策中,尚能留存了保存珍貴自然資源(preserve precious natural resources)的主張,我國並無此條件,所以唯一的出路將是快速擴大再生能源及清潔能源科技的發展。否則即便美國真的重新啟用化石燃料,於法於理,我國都不可能重回過去百分98依賴進口化石燃料的能源結構了。

20161116-總統蔡英文下午出席民進黨中常會。(蘇仲泓攝)
面對川普震後的氣候公約,臺灣何去何從?(資料照,蘇仲泓攝)

協定關切的更在於全球調適(Adaptation),臺灣本身既能是貢獻者,也會是受益者:目前巴黎協定更關心的是調適問題,以攸關協定執行基準的全球盤點(Global Stocktake; GST)為例,目前秘書處提出的全球盤點文件,其重點置於如何評估落實協定第2條之目的及其長期目標之集體進展(collective progress)。而相對於原本各界對於GST的理解,是每5年由公約針對所有締約方提交之氣候行動方案(Climate Action Plan)進行彙整,以釐清距離達成協定維持氣溫不超過前工業時期2度C之目標如何;換言之,應屬減緩排碳成果之盤點。此次秘書處提出的GST報告,卻是以如何釐清調適之進展為重,這顯然已就去年各方就NDC應否,以及國家報告如何納入調適,有了具體且正面的看法;其評估方法並同時期望能在廣泛而彼此調和的方法下,訴諸衡平與最佳可得科技,來通盤考量減緩、調適與其執行/支持方法間的平衡[1]。準此,未來的GST將具體承認開發中國家的調適貢獻,並在考慮締約方提交的調適通訊前提下,促進其調適行動的落實。此外,未來的GST尚需審視調適行動與其支持措施間的適當性與效果,以確保其過程能夠逐步達到全球調適目標。蔡總統在就職時強調的不會從全球氣候變遷的場域缺席,且願意貢獻臺灣一己之力,與友我的夥伴協力,這其中,真正重要的就是調適,畢竟臺灣正是一個具高度脆弱性的島國,多年的累積,讓我擁有協助全球發展中國家規劃與進行調適的經驗與技術能力;相對的,我們脆弱的地形及島嶼生態,有日我們必須連結巴黎協定所建構的全球調適網絡,以導入更廣泛的資金及技術資源,來降低台灣的氣候曝險。

總統蔡英文14日早上出席「國際婦女理事會執行委員會會議」(總統府提供)
蔡總統在就職時強調的不會從全球氣候變遷的場域缺席,且願意貢獻臺灣一己之力,與友我的夥伴協力,這其中,真正重要的就是調適,畢竟臺灣正是一個具高度脆弱性的島國。(資料照,總統府提供 )

全球綠色金融體系已然成形,並已逐漸制度化:隨綠色氣候基金(Green Climate Fund)的成立與開始運作,搭配原有全球環境基金(Global Environmental Facility)最低度發展國家基金(Least Developed Countries Fund)、調適基金(Adaptation Fund)、特別氣候基金(Special Climate Change Fund)等約3400-3900億美金的規模,搭配歐美先進國家早已成形,並投注於減緩、調適,尤其是再生能源開發、應用的綠色金融,進一步透過連結企業社會責任(Corporate Social Responsibility)及赤道原則下的永續投資原則,和氣候公約體系下,峇里路線圖(Bali Raodmap)開啟的融資機制(finance),輔以巴黎協定最終導入的技術移轉與融資連結體制相結合,目前在國際上已經發展出一套完整的全球綠色金融架構。在過去幾年,各國關切的是如何導入商業投資、風險管理等促進綠色投資的規劃,其中強調的是Bankable Project的設計以及Result Based Finance等一般投資銀行家熟悉的領域。而今年,隨國際間的主要投資銀行,如歐洲投資銀行資或亞洲投資銀行日漸熟悉相關業務,氣候大會中的專家們,已經開始將重點轉向供需市場的設計,並強調如何帶入中小企業與微型中小企業(micro small and medium business)的融資業務。例如,在一場以「氣候金融標準的發展(Development of climate finance standard)」為題的周邊會議中,來自氣候政策倡議(Climate Policy Initiative, CPI)、法國環境能源管理局(ADEME)等單位之專家,便針對2011年以來氣候金融之標準的發展及未來展望有深入的討論。其次,在另一場以「為NDC開創氣候資金之路(Creating Climate Finance Pathways for NDCs)」為題的周邊會議中,則有專家指出:「…考量微型中小企業占了開發中國家80%左右的工作人力、並發展出60%左右的GDP,微型中小企業在經濟和社會的發展上皆扮演重要之推動角色。正因如此,綠色微型中小並業在私部門參與低碳轉型上,具有重要的地位。」與會的印尼代表便指出,目前在印尼已有幾個成功的經驗,其中包括成立了印尼氣候變遷信託基金(Indonesia Climate Change Trust Fund),在能力建構和法規制度上已有對應的發展,且建立了監測和評估系統等。對於臺灣而言,目前不論在永續投資、再生能源專案投融資,以及相應的法規或風險評估機制上,均有所不足,準此,氣候公約的參與對台灣而言,在未來接取國際綠色資金與經驗,以利我國技術發展或國內綠色金融體制之建置上,均有其重大意義。淺見以為,或許這正是蔡總統所期許的實質參與所在。

印尼首都雅加達東協秘書處外的成員國旗幟(維基百科)
目前在印尼已有幾個成功的經驗,其中包括成立了印尼氣候變遷信託基金(Indonesia Climate Change Trust Fund),在能力建構和法規制度上已有對應的發展,且建立了監測和評估系統等。(資料照,維基百科)

碳定價與全球碳交易市場的發展將成為常態及企業的成本控管工具:除財務機制始終是氣候會議的重點問題外,巴黎協定的核心機制則是建立在後續締約方必須深入討論的市場(market)或非市場(non-market)機制,以及配合各國國情發展的多元遵約架構(FVA)上。基本上,這個議題必須伴隨第6條的iTMOs的定義來處理,而即便美國未來退出協定,甚至氣候公約,理論上,仍得以非締約方之身分參與未來FVA的運作。然則臺灣因政治限制,竟連法律上的非締約方主張恐怕都面臨壓力,故此,未來必須更積極的與締約方或非締約方之市場機制相連結,方足以融入後巴黎協定時代的全球碳定價市場。至於目前最受國際關注的碳交易市場,應非中國莫屬。由於未來全球市場機制將會涵蓋全球約13~20%的溫室氣體排放量,其總值超過50億美金,這些獲益都將可反饋給其他技術的提升。故此,世界銀行已主動透過市場準備夥伴計畫(Partnership for market readiness, PMR)提供前後約1000萬美金的資金來協助中國大陸建置其市場機制。而國際排放交易協會(International Emission Trading Association; IETA)總裁也表示,IETA也透過企業市場夥伴準備計畫(Business for Partnership Market Readiness, BPMR)研討會的形式來整合企業共同參與市場機制,並分享歐盟經驗給大陸。對於臺灣而言,大量的企業一方面必須面對美國企業主動推動綠色供應鏈或採購綠電的壓力,另一方面則必須面臨中國大陸啟動碳交易以後的排放成本內部化。若我們不能儘速依據我國的溫室氣體減量及管理法來建置自有的碳交易機制或其他碳定價工具,則不論在面對歐美的貿易市場競爭,或中國的登錄納管要求,台灣將喪失貿易的優勢甚至競爭力。準此,臺灣不能自外於巴黎協定開啟的FVA,甚至應更主動地去參與一些締約方的在地或區域市場建置,以自身廣受國際肯定的溫室氣體管理,亦即與可量測、可揭露、可盤查(Measurable, Reportable & Verifiable; MRV)相關之技術上的優勢,來營造連結臺灣與國際碳市場的條件。故此,臺灣更必須為了產業的生存發展持續落實既有的節能減碳政策。

2016-11-10-蔡英文會見美國傳統基金會創辦人-川普顧問佛訥Edwin Feulner-取自總統府網站
然則臺灣因政治限制,竟連法律上的非締約方主張恐怕都面臨壓力,故此,未來必須更積極的與締約方或非締約方之市場機制相連結,方足以融入後巴黎協定時代的全球碳定價市場。(資料照,取自總統府網站)

再生能源規模初具,國產化之需求與界線已成貿易與環境的新課題:隨各國投入減緩與調適之工作日益積極,再生能源之發展成為必要,然高額的投資與必須隨之推動經濟轉型與處造就業之壓力相繼而至。在此次會場中的一場周邊會議,便是以「交易和氣候變遷:國際貿易是否能幫助氣候行動?(Trade and climate change: Can international trade help save the climate?)」為題,其中與會者便指出,「,在許多目前氣候活動的執行上,面臨到的是對多邊貿易體系的恐懼和懷疑,且客觀來看,世界貿易組織(WTO)確實有意或無意的阻礙全球在對應氣候挑戰方面取得的進展。」例如,「在再生能源領域,其指出應該使能源能夠轉型並擴大潔淨能源技術的規模,對抗氣候變遷的關鍵在於快速且大量的增加潔淨能源科技的規模,全球已有20年壯觀的潔淨能源科技成長,而這大部分可歸功於國際性的、國家性的、以及次國家性的(subnational)政策,然而,目前在不協調的政策和不一致的規範下仍存在著許多缺點和障礙,這點是各國需要重新省思者。」另有報告人指出了一個新近WTO爭端解決機制的重大課題­­—「國產商品自製率」(Local Content Requirement)。由於不論開發中國家或已開發國家,都在在清潔能源的開發上廣泛使用「國產商品自製率」的招標規範,並已成為近年來WTO爭端處理的重點。然而,「國產商品自製率」在政策制定上往往與就業、國家產業發展等密切相關,從政治經濟考量的角度來看,這個問題如何在WTO、區域經濟或地方產業之規畫上獲得調和,顯然面臨相當多的挑戰。對於我國而言,原本就對WTO相關原則對於發展在臺再生能源產業可能引發的貿易爭端多所忌憚,然則面對己乎所有投入開發再生能源的國家都已直接或間皆捲入「國產商品自製率」的爭議,那麼我們是否也應更積極的投入巴黎協定架構下氣候安全與自由貿易的對話,畢竟一如會場一場周邊會議的標題所示:「「在死去的星球上不會有工作機會」前巴黎時期的轉型正義為何?("no jobs on a dead planet"-what does just transition mean post-paris?)」或許氣候公義正是臺灣未來調和其WTO爭端恐懼的必要嘗試。

Wto_logo.svg (取自維基百科 ).png
由於不論開發中國家或已開發國家,都在在清潔能源的開發上廣泛使用「國產商品自製率」的招標規範,並已成為近年來WTO爭端處理的重點。 (取自維基百科 ).png

跟上巴黎協定的腳步,將是台灣不可逆的無悔道路

最後,再回到川普震災效應之後的未來。國際氣候變遷合作關係(International Climate Change Partnership)的執行董事凱文(Kevin Fay)表示,美國總統的選舉結果其實也不見得當然會帶來負面的結果。例如,先前美國選出雷根(Reagan)當總統時,許多人也對於美國環保的政策持悲觀態度,但結果是,蒙特婁議定書的成功,正是獲得了雷根的支持[2]。亦有論者認為,即便川普消極不配合巴黎協定,氣候行動的腳步仍然會持續進行。在美國國內、像加州和紐約州,仍會繼續實行其具有企圖心的氣候政策,而美國國內的環保團體亦會持續向政府要求更友善的環境政策;再者,全球再生能源的價格持續下滑,也可能導致私部門和美國各州將不再需要聯邦政府的補貼就可以選用再生能源了[3]。惟不論如何臆測未來,真正不能改變的應是,臺灣應該用怎樣的角度來看待自己的氣候政策與企圖心,而正如筆者所言,對臺灣而言,節能減碳與氣候韌性的調適,應該是一條不可逆的無悔道路。

川普當選美國總統,貿易保護主義將可能蔓延,因此新南向定點築巢更顯重要。(圖/Gage Skidmore@wikimedia)
最後,再回到川普震災效應之後的未來。國際氣候變遷合作關係(International Climate Change Partnership)的執行董事凱文(Kevin Fay)表示,美國總統的選舉結果其實也不見得當然會帶來負面的結果。(圖/Gage Skidmore@wikimedia)

[1] http://unfccc.int/files/meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/gst_illustration_10112016_1900.pdf

[2] http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-elections/president-donald-trump-disaster-paris-climate-change-agreement-cop-22-un-climate-summit-a7406366.html

[3] http://www.vox.com/2016/11/9/13571318/donald-trump-disaster-climate

*作者為清華大學科技法律研究所教授

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