范建得觀點:以公私合夥模式推廣小型再生能源並解決漁業問題

2016-11-29 06:40

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綜上論結,面對我國即將全面展開的風電計畫,以公私合夥為基礎,強調社區自主分散式小型綠電設施,並用之於調和包括漁業在內之地方利益的日本經驗,或許是值得我國參考借鑑的一個方向。(資料照,取自網路)

綜上論結,面對我國即將全面展開的風電計畫,以公私合夥為基礎,強調社區自主分散式小型綠電設施,並用之於調和包括漁業在內之地方利益的日本經驗,或許是值得我國參考借鑑的一個方向。(資料照,取自網路)

新政府上任以來,我國的綠能政策發展願景提升到以落實「2025非核家園目標」為宗旨的2025年再生能源占發電配比的20%,而其中的重要建設之一即為千架風機計畫。據報載(自由時報,2016年11月21日),目前該計劃在彰化的13個離岸風場,已由丹麥商丹能風力、新加坡商御山能源主導的海龍、臺灣的台電、中鋼、永傳、上緯等六家廠商參與開發,並將進行環評。然則,自臺灣啟動風能建設以來便爭議不斷,其中和漁民間的協商更是複雜,至於其關鍵問題所在,則應該是漁業補償的問題。如何不再讓大規模展開中的建設重蹈過去中部地區許多重大開發案的覆轍?嘗試跳脫以補償為單一核心的思考,借助「公私合夥」的規劃來體制性的妥善處理漁業爭議,應是值得考慮的選擇。

20161123-總統.民進黨主席蔡英文.主持民進黨中常會前.媒體喊問「是否接管興航?」.她抿嘴不發一語進入會場.(陳明仁攝)
我國的綠能政策發展願景提升到以落實「2025非核家園目標」為宗旨的2025年再生能源占發電配比的20%,而其中的重要建設之一即為千架風機計畫。(資料照,陳明仁攝)

多元而複雜的臺灣漁業議題

相較於國外的類似問題,台灣漁民補償爭議顯得複雜許多。迄今牽涉的議題相當多元;包括了一般領海內定置漁業的補償、領海外的促協金,乃至電纜上岸後的地方漁民社區補助,以及漁業文化之永續等等爭議,從而若單純想要沿用傳統漁業補償的措施來解決問題,將顯得捉襟見肘、左支右絀,甚至發展到必須對簿公堂的程度。謹以在我國龍鳳港發生的上緯公司案為例,其牽涉到漁業爭議問題的多樣程度,即為著例。謹摘其要整理如下[1]:

20161123-SMG0035-多元而複雜的臺灣漁業議題-01.jpg (由范建得提供)
20161123-SMG0035-多元而複雜的臺灣漁業議題-01.jpg (由范建得提供)

事實上,就上述這些爭端,政府已經透過許多努力,希望雙方可以達成共識,其中包括漁業署研擬提出新的補償公式,同時也致力於協助風力發電業者跟漁民多次溝通,然則事後非但尋求共識之努力徒勞無功,甚至導致對簿公堂,使得離岸風機計畫一再陷入膠著。最近,雖訴訟初步達成和解,然新的風波再起!甚至有將風車、電纜等建設視為鄰避設施而加以反對的情勢。

位於歐洲北海的離岸風機。(圖/綠色和平)
離岸風機計畫一再陷入膠著。最近,雖訴訟初步達成和解,然新的風波再起!甚至有將風車、電纜等建設視為鄰避設施而加以反對的情勢。(圖/綠色和平)

例如,在11月16日,雲林縣口湖鄉漁民便號召動員百餘人及51艘船筏,進行抗爭。抗議者揚言,若在未達成協前繼續施工,要跟台電拚命。一群阿嬤漁婦們更聚在一起,並在工作船旁施放高空煙火及蜂炮,來表達他們對於在它們社區設置海底電纜強烈的不滿。

 

難以釐清海洋資源競用下的漁業利益

那麼為何漁業的爭議在臺灣竟如此難以解決?究其核心關鍵,應在於漁民所主張權益的難以定性;因為離岸風機所處位置特殊,整個施工過程與未來產業經營模式均屬創新,導致相關權利義務的法律屬性曖昧不明。按經濟學觀點,若是交易標的之權利創設依據、權能、範圍模糊不清,勢將導致無法救濟,而此時,除不易有可信賴的交易發生外,更會引致融資體系的卻步;若進一步從法律角度來看,在依法治國原則的適用下,若欠缺法定義務,相對的就不會有可得主張的權利,此時,政府也當然沒有介入或提供補償的法律依據。或許,這也正式我國漁業問題陷入進退維谷窘境的緣由。

行政院長林全今(12)日前往苗栗竹南龍鳳漁港視察離岸風機,並且表示期盼台灣利用天然優勢成為全球風力發電的示範市場。(取自行政院官方網站)
政府也當然沒有介入或提供補償的法律依據。或許,這也正式我國漁業問題陷入進退維谷窘境的緣由。(資料照,取自行政院官方網站)

參酌外國經驗,先進國家多以人民共同資產的角度來看待海洋資源,其中即便漁民經許可在領海內享有設置固定漁網的利益,也鮮有以財產權或準物權視之者;而是以資源競用的角度來評估使用海洋資源的優先列後次序,並對於其因失去原有法定利益部分加以填補或資助。而此時,補償、填補或救濟的措施,都是可以考慮的選項。但重點是,政府的角色為何?然則在臺灣,面對這些相對複雜的法律課題,我國已然在傳統法律社群的詮釋下,以經許可而在領海內設置固定漁網的經營方式為定置漁業,並因其必須取得執照而認定其漁業權具「準物權」屬性;至於在該特許不及的領海範圍外,則是由具法定獨占地位的臺灣電力公司,以「促協金」的名義,透過「協議」來補償漁民的損失。對於前者,我們或許可以本諸法律論述的慣例認可其正當性,然則對於非漁業權所及領海以外水域,若要求政府以公權力,介入宜由參與競標的風電業者與漁民,本諸私法契約來自行商定的「促協金」,則其本質上便有妥適性的疑義。若進一步以國庫(躉購費率)支付,甚至會面臨在私人請求權之法律基礎不明基礎上,動支國庫為給付的合法性爭議。

 

以公私合夥機制作為解決核心漁業爭議的政策選項

為根本解決這個關鍵的漁業問題,我們必須回歸全民減碳的精神,以銜接因應全球氣候變遷的《巴黎協定》減碳/調適原則,落實《溫室氣體減量及管理法》所定國家減碳目標為主軸,強調發展再生能源與維護環境及漁業永續的衡平,並參採效率、公平、文化以及弱勢族群的需求,來制定與漁業相容的再生能源發展政策。參考一些外國的施政經驗,便有擴大民間的參與,善用「公私合夥」,並強調社區自主、共利的再生能源發展模式足供借鑑。透過這種政策措施,將先以全面性納入再生能源開發計劃對漁業的利弊得失為決策基礎,透過邀請所有利害關係方參與對話,來釐清國家及地方的最大利益,進而以極大化漁民利益(包括漁場經營、資源養護、社區營造及將之導入風機供應鏈或參與經營等)、極小化其損失、優惠其損害填補的方式,來實現尊重少數(漁民)的民主原則,並補償漁業為實現國家減碳目標、能源安全所做「特別犠牲」。在亞洲,同樣面對自主能源短缺、外貿導向經濟結構、自然環境侷限的日本,已經在福島核災後積極投入再生能源的發展,且為加速達到目標,更在修改電業法時,鬆綁小型綠電設施,並鼓勵地方參與這類的「公私合夥」。

2016年11月4日,《巴黎協定》正式生效(AP)
為根本解決這個關鍵的漁業問題,我們必須回歸全民減碳的精神,以銜接因應全球氣候變遷的《巴黎協定》減碳/調適原則。(資料照,AP)

其實,鼓勵民間小型綠電發展的最成功案例應在英國。自2010年起,配合2008年以減碳為效益目標的電力市場自由化,5kW以下的家庭綠電設施大幅降低傳統電業調整再生能源配比的壓力,也被認為是英國能快速達成15%再生能源發電比例政策目標的重要原因。

反觀台灣,雖在推動公私合夥社區再生能源發展的政策上也已嘗試多年,然迄今未見成效,而小型電業的推廣政策,也是在新近電業法的局部修法,以及再生能源發展條例的修正草案中,才稍有基礎。準此,或許在許多領域都強調公私合夥的日本作法,正可以帶給我們一些啟發,尤其在兩國人文、地理、經社條件,以及面對減碳壓力之沉重均十分相似前提下,借鑒2016年被日本譽為典範的福岡縣三山市,三山智慧能源電力公司的設計,正可以是我國推動公私合夥及小型發電業整合的一個典範。

 

借鏡日本最新的典範經驗

三山智慧能源電力公司是日本第一個地方政府與市民成功合作的在地電力公司,藉由地方政府與市民、當地銀行、九州大學等多個研究機構以及願意提供技術的企業協力合作,創造出足以與在地傳統電力公司互別苗頭的新型態地方電力公司。甚至連帶著解決三山市高齡化人口的照護問題,同時帶來許多就業、製造產業升級的契機。

三山市擁有充沛的日照量和廣闊的土地,因此地方政府一直在推進百萬瓦級太陽能發電設施和住宅用太陽能發電設施的設置,且在該市的11000住戶中,早有1200戶完成太陽能發電裝置。在此背景下,本於當地居民對於使用再生能源的積極意識,再透過地方政府整合的資源,該市方能成立三山智能電力公司。

簡單的說,多方單位的共同出資,應是促生三山智能電力公司的一大特色。其出資比例是市政府55%、當地金融機構5%、民間企業40%。在分工上,市政府的核心工作包括;協助該公司構築提供電力給公共設施的相關機制,向民間介紹中央能源政策、普及並提供最新的能源資訊;民間企業的工作則包括;支援營業以及顧客管理、企劃提案,例如Groovenauts企業便負責大量數據的後端處理、大型電機企業負責區域整體的設備設計解決方案。至於在當地金融機構的參與部分,則包括;資金的提供與管理上的支援。此外,其他參與者尚有九州大學負責的分析氣象、電力、消費行動等大數據的研究,研發供求調整算法;EPCO公司提供新進電力公司所需要的系統以及專門知識、技能等。

從三山智能電力公司的例子,可以得知公私合作新型電力公司模式的一些特徵:首先,與民間企業以及當地金融機構的合作協調是相當重要的。因為技術面和操作面的專業知識對新電力公司而言,並不好取得。

其次,利用價格、服務來取得競爭上的優勢地位,是計畫能否成功的關鍵。例如,三山智能電力公司的要價比九州電力公司便宜2~3%,其原因在於,減少不必要的設備,以及降低應收報酬率,並結合看護服務、醫療服務及一些行政服務來創造附加價值。此外,這個計畫能得到社區的支持,更在於其藉由電力服務單一窗口的設計,提升社區多面向的社會福祉,這個成效已被認為值得其他高齡化社區的參考。

最後,善用在地電力公司能即時掌握在地動向的優勢,藉由與當地用戶間的多元溝通管道,來提升其服務並擴大利基,應是做值得效法之處。例如三山市有25%是農業家庭,而白天在家中的高齡者也不少,因此不見得會因為在白天就降低許多用電需求。故此把握當地資訊、培養與用戶間的信賴,正是在地電力公司在提升其服務品質與強化競爭力的強項。對於我國而言,有許多和三山市相似的社區,如果能借重其經驗,在臺推動社區型公私合夥的小型綠電,除能化我國發展再生能源的阻力為助力、分散我國非核後過渡期間的能源安全風險、強化自主而環境友善的小型綠電開發,更可帶動地方綠色金融、社區營造、高齡照護以及青年返鄉的良性循環。

 

臺灣也可以有好多三山電力公司

審視台灣的環境,我們可以發現在台灣,有許多與三山市類似而具備再生能源發展潛力的鄉鎮。若按上述案例中的三山市的人口數約4萬2千人,面積為105.12平方公里來看,本文粗略整理在台灣與之類似,而具備公私合夥共同開發再生能源潛力的數個鄉鎮如下:

20161123-SMG0035-具備公私合夥共同開發再生能源潛力的鄉鎮-01.jpg(由范建得提供)
20161123-SMG0035-具備公私合夥共同開發再生能源潛力的鄉鎮-01.jpg(由范建得提供)

這些在臺灣已經進行或適合推動再生能源發電的地區,若能進一步的參考日本經驗,促成其財務自主能力且具備價格競爭力,則除一方面有助再生能源之發展、分散風險並創造社區自主之價值外,更得以像英國一樣,降低在能源配比結構轉型過程中的不安定性。而若能更進一步將此構想放大到將整個彰化縣變成能源區域,以離岸風力發電作為地區主要的供電來源之一,並在公司合夥的設計上,納入漁業部門,透過上述三山市的經驗,應可為臺灣離岸風力發展以及漁業永續的長治久安,樹立一個新的典範。

 

三山市的「公私合夥」經驗或可作為處理漁業爭議的基礎

在漁業問題的處理上,雖上述三山市本身的計劃未特別及之,然該市所屬九州卻早在2013年6月間,便由北九州市與日本經濟發展辦公室(NEDO)就海洋能源的長期發展策略,召開海上風力發電漁業協調會;其中,除論及與上述龍鳯港相關補償問題外,更提出了讓漁民一同參與的構想;例如,使漁民可以出資並取得回饋,也讓漁民利用漁船參與建設(如搬運、施工時擔任在旁的警戒船等)使其可以獲得額外收入。相對於此,我國目前過度集中於「補償金」的討論,比較像是與漁民間的協調,而不是促進公私合夥概念的實踐。換言之,若我國可以嘗試在彰化地區推動以三山市經驗為基礎的規劃,並於其中增加漁業部門的參與設計,以更全面的公私合夥制度化設計來調和衝突,應具有高度參考價值。

其實,早在核災發生前,日本早就有推動民間協力參與離岸風力發電的經驗;這是在2012年,由日立造船、東芝、JFE鋼鐵、住友電氣工業、東亞建設工業、東洋建設及日本氣象協會6家企業和1個協會,共同設立了海上風力發電建設技術及商業化研究會「地區振興型海洋風力商業化研究會」,希望透過這個組織,選擇有發展前途的場地,實施風況觀測,並對經濟效益進行評估。 如果發現商業化的機會,將設立特殊目的公司,來展開相關活動。至於特殊目的公司的組成,除了研究會成員企業之外,並將向能源相關企業、當地企業及團體等募集資金,全部以民間主導的方式進行。(資料來源:http://big5.nikkeibp.com.cn/news/eco/3405.html?ref=ML)很顯然的,三山市雖未直接使用離岸風電,但其能源公司的設計,卻是這種公私合夥的體現。

 

讓臺灣的風電四年計畫不是夢

面對即將在我國4年風電計畫中扮演重要角色的彰化地區,若能借重日本經驗,強化由下而上的開發策略,推廣以公私合夥為基礎、便捷法規調適程序為據、開啟融資渠道、強化地方(或社區)參與的分散式能源開發機制,進而促進公眾認知意識的多重效益設計,將有助於落實我國發展風電的政策目標。

20161116-「丹能風力台灣辦公室揭幕記者會」.彰化縣副縣長周志中(陳明仁攝)
面對即將在我國4年風電計畫中扮演重要角色的彰化地區,若能借重日本經驗,強化由下而上的開發策略,推廣以公私合夥為基礎、便捷法規調適程序為據、開啟融資渠道、強化地方(或社區)參與的分散式能源開發機制,進而促進公眾認知意識的多重效益設計,將有助於落實我國發展風電的政策目標。(資料照,陳明仁攝)

首先,推動三山市之公私合夥經驗有賴相關法制配套與國家減碳目標之確立。目前我國溫管法已確立階段(五年檢討一次)與長期(2050年)之減碳目標,從而身為獨佔者之台電公司必須配合改善其能源配比、調整能源密集度並提升能源效率,並承擔開發再生能源的義務。對於賦予人民此等義務,國家則有依法提供經濟誘因或政策工具以利電力業者履行義務及達成國家減碳目標之必要;其中包括依據獎勵再生能源發展條例提供之躉購費率(Fit-in-Tariff; FIT)差價補貼、依據溫管法創設之碳交易制度,以及搭配國際企業購買需求而開發之綠電憑證(Renewable Energy Certificate; REC)。

 

公司合夥是台電可以享有的另一項開發選擇

在這些法律基礎上,臺灣電力業者(主要係指台電)可選擇自行規劃、透過委託其他民間業者(類似獨立電廠之規劃)投入,或直接參與公私合夥類型之風電開發計畫,作為遵法改變能源配比、達成法定減碳目標之路徑;準此,在理論上,我國在完成電業自由化之前,具獨占地位的台電,應可享有三種離岸風電的開發選擇。

再生能源發展太陽能電板,風力發電。(圖/截取自台電網站)
在這些法律基礎上,臺灣電力業者(主要係指台電)可選擇自行規劃、透過委託其他民間業者(類似獨立電廠之規劃)投入,或直接參與公私合夥類型之風電開發計畫,作為遵法改變能源配比、達成法定減碳目標之路徑。(資料照,圖/截取自台電網站)

第一種類型,應屬當前台電規劃自行投資參與區塊開發之型態;第二類型,則屬福海及上緯等民間投入開發而與台電簽屬長期購電合約類型;至於第三種型態,則係日本三山市之經驗所代表的地方能源公私合夥類型,為我國當前未有實務者(僅有澎湖低碳島的經驗較為接近)。相對於前兩種型態,公私合夥的地方能源公司,應係三者中其管制密度最高也最不確定者;其中,除必須接受前述二類型之所有管制外,最大問題則在於地方社區如何取得電業經營主體之地位。

其實,參考日本之作法,若能透過適度的法律規劃,讓地方社區取得經營主體法人地位,則便可透過與三山市經驗相似之合作(資)契約規劃,鼓勵公私部門的合作參與。實則,日本因先前不重視再生能源,對風電之開發相對遲疑,九大區域電力業者更是如此。然也因此鼓勵了為數不少的外國投資及募資民間募資的投入。迄今在風電部分,除大多為外國企業之投資外,其中更有高達80%是屬於社區經營之型態。故此,若我國能調整對於民間及社區之投入的法律定性,應可快速降低管制成本,化被動為主動。

 

強化並擴大漁業補償機制的政策工具

至於在誘因機制的提供上,目前除FIT之補貼機制外,應屬如何解決業者之漁業補償問題為最。日本雖同樣係藉由個案議約(私法契約)之管道以促協金(其概念與我國略有不同)解決漁業補償及回饋問題,但更重要的是,同時搭配以公私合夥為原則設置之基金,交地方政府做為特定環境生態永續之利用。此兩部份的設計或可做為我國後續處理漁業補償問題之參考。

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至於在誘因機制的提供上,目前除FIT之補貼機制外,應屬如何解決業者之漁業補償問題為最。(資料照,漁業署網站).jpg

綜上,在我國完成電業自由化以前,將漁業納入公私合夥的彰化地區能源公司架構,即可導入其促協金之機制,將之契約化(將公法關係私法化),藉以個案方式處理欠缺法治基礎的補償爭議。另者,則回歸以FIT為基礎,透過法定補償回饋之流程,由地方政府提預算及規劃,交中央主管機關編列預算核撥,讓法定權益主體依法分享。

惟在日本,有關漁業補償之處理,雖僅以協商約定為基礎,然並未見有反悔之情形。相對於此,我國則已面對反悔甚至步向法庭爭訟之個案。顯然未來以欠缺法治基礎之促協金來解決於漁業爭議,仍將面臨高度之不確定性。準此,針對漁民可能反悔之道德風險,我國或可參考法國經驗,進一步將漁民補償與所要求之躉購費率支付標準,概括納入招標設計之評比權重項目下;亦即,在與其他海域資源競用者之協商成果(是否達成協議)之項目,以及讓漁業補償金額轉換為提出競標金額(要求FIT的購電金額)時應考慮之項目下,讓業者能與漁民機進行理性之溝通,落實真正的共存共榮。

 

我國迫切需要鬆綁地方能源公司的設立

在公私合夥的應用部分,我國目前十分強調地方能源公司或合作社的推廣,雖不見得符合當前以大型企業來負責經營之模式,然在某種程度上,卻可以補強在推動過程,我國欠缺非營利公司(Non-Profit Organization; NPO)或所謂之公益公司型態所形成之障礙。目前,日本已在此方面累積豐富而成功之經驗,足供我國借鑒,至於在在地化的處理上,則可借重海岸管理法及溫管法之地方規劃或方案,以補強其法制基礎並擴大可利用之資源。

綜上論結,面對我國即將全面展開的風電計畫,以公私合夥為基礎,強調社區自主分散式小型綠電設施,並用之於調和包括漁業在內之地方利益的日本經驗,或許是值得我國參考借鑑的一個方向。

*作者為清華大學科技法律研究所教授

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