觀點投書:政治金童失算?英國正式開啟「後脫歐時代」

2016-06-28 05:50

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英國脫歐派勝出後,英鎊大貶,全球股市受衝擊。(美聯社)

英國脫歐派勝出後,英鎊大貶,全球股市受衝擊。(美聯社)

英國首相卡麥隆(David Cameron)曾於2014年拋出一個競選口號,他說只要能夠連任,將在2017年舉辦「脫歐」(Brexit)公投,事實上我們並不意外這種競選口號,只是他提早實現競選承諾,卻也萬萬沒想到這項決定是一種「玩火的行為」,斷送了首相一職。

以英國下議院為例,最大黨派為卡麥隆領導的「保守黨」(Conservative Party)與近期快速竄起的「英國獨立黨」(UK Independence Party; UKIP)皆為右派黨團,尤其後者因歐洲難民問題而壯大其勢力,是一個極右派政黨,上述兩黨團主張脫歐,在五月中的經濟學人(Economist)民調中,保守黨留歐與脫歐比例為41 %:49 %;獨立黨則是6 %:91 %,但為何保守黨的比例差距不大?

英國確定脫歐,首相卡麥隆引咎辭職。(圖/美聯社)
英國確定脫歐,首相卡麥隆引咎辭職。(圖/美聯社)

首先可談到保守黨的根本精神,根據倫敦政經學院(London School of Economics and Political Science)分析,保守黨的理念是反對同性婚姻、墮胎,支持以死刑處決犯人,若以軍事層面分析,大多數服役過的保守黨派黨員較傾向脫歐,反映出軍人的心理狀態大多偏向「民族主義」(Nationalism),但將差距拉在10個百分點內的原因則有教育程度差異、政治生涯考量與群體利益,第一,黨員教育程度愈高者,能夠接受較通盤的世界觀,留歐比例愈高;第二,有些政治人物考量到政治生涯,不願指屈就於英國本土,而是將眼光放到歐盟層面;第三,英國為歐盟第三農業大國,可耕種面積佔歐盟總體耕種面積9.92 %,僅次於法國15.8 %與西班牙13.3 %,而多數保守黨員具農業背景,受惠於歐盟的農業政策補貼,若是脫離歐盟,這些人將額外負擔農業成本。

這次英國為何要脫歐,作者將原因歸為四類,第一是「恐怖主義」,2005年倫敦地鐵爆炸案,造成50多人死亡;2007年西班牙馬德里爆炸案,死亡人數將近200人,2015年11月巴黎恐攻與2016年3月的布魯塞爾恐攻,一再顯示歐盟內部安全出了很大的問題,若是脫離歐盟,英國便可恢復邊境管制,嚴格控管從歐陸國家前來的旅客,增加邊境安全。

第二是「難民問題」,自阿拉伯之春,北非開始民主化,人民靠著網路傳播訊息,加快推翻專制政權的速度,但是革命後卻造成國家空轉,一些沒有掌權經驗的軍閥領導國家,甚至演變成軍閥與人民互鬥,敘利亞內戰則是最佳例子,身為少數人口的什葉派信徒阿薩德施行高壓專制,被統治的人大多都是遜尼派伊斯蘭教徒,由於阿薩德家族在敘利亞掌權將近45年,受到北非民主化的影響,人民紛紛起身抗爭,卻導致國家四分五裂,「伊斯蘭國」還趁敘利亞內戰異軍突起,敘利亞將近有1,000萬左右的人口成為難民,人數幾乎佔據敘利亞半數人口,截至2016年6月16日,敘利亞已有4,837,134位難民逃出敘利亞前往鄰國避難,土耳其收容約274萬人;黎巴嫩收容約105萬人;約旦收容65.5萬人;埃及收容約12萬人,更有不少人民藉由「東歐巴爾幹半島路線」展開難民遷移行動,這種現象引發了第三種原因:「右派崛起」

右派人士較為傳統,其主張之一便是「反對移民」,自從大批難民前往歐洲後,許多國家的右派政黨逐漸抬頭,2014年4月6日匈牙利總理選舉,右派政黨候選人奧班(Viktor Orbán)當選;德國2016年以極右派出線,並打著反移民、反伊斯蘭口號的「德國選擇黨」(Alternative für Deutschland; AFD)在大選中以黑馬之姿贏得選民支持,法國極右派民族陣線(Front National)勢力擴增,在「哈里斯互動」(Harris Interactive)民調統計,目前有27 %的選民將在2017年法國總統大選第一輪投票給民族陣線黨魁勒龐(Jean-Marine Le Pen),高居其他候選人。

除此之外,今(2016)年5月23日,極右派候選人霍佛(Norbert Hofer)以反伊斯蘭與反難民為號召而挺進總統大選,但最終僅些微落差輸給范德貝倫(Alexander Van der Bellen),差點成為二戰後歐洲第一位極右派元首,這些現象一再顯示出許多國家對於難民的排外心理,2014年10月在德東地區德勒斯登市發起的「愛國歐洲人反對西方伊斯蘭化」(Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes; PEGIDA)政治運動在於「反伊斯蘭」,諸多仇外與反難民的情緒有可能轉化為民粹主義。

英國脫歐成功,支持留歐者黯然(美聯社)
英國脫歐成功,支持留歐者黯然(美聯社)

第四種原因則是「主權獨立於歐盟」的概念,在英國首相邱吉爾時代,推崇「三環外交」,第一個是「英國對大英國協關係」;第二個是「英國對美國關係」;第三個才是「英國對歐陸國家關係」,由此可知英國對於歐陸國家不是如此重視,而且從歷史因素來看,曾是日不落帝國的英國,其殖民地遍佈世界各地,向來都信奉「主權至上原則」,對於主權需「讓渡」給歐盟一事耿耿於懷,簽署「申根協定」的國家等同於開放邊界,人們不需簽證便可往返兩國;加入「歐元區」的國家則是將經濟與貨幣政策的權力讓給歐盟,但是歐盟未簽訂「申根協定」、不加入「歐元區」就能看出其對主權的重視。

目前退出歐盟對英國有何利弊,第一個是「關稅聯盟」,在自由貿易區、關稅同盟、單一市場、經濟與貨幣同盟、政治聯盟等統合五階段理論中,英國一旦退出,即享受不到「關稅同盟」帶來的好處,未來英國與歐陸國家貿易時,將負擔額外的關稅障礙。

第二個是「四大自由流通」,1987年「歐洲共同體」(European Community, 是為歐盟前身)通過「單一歐洲法」(Single European Act; SEA),希望在1992年12月31日前建立一個「單一市場」(Single Market),內部可享受「人員、商品、勞務與資金」之四大自由流通,歐盟會員國可彼此享受無疆界化的貿易市場,如今英國即將退出,將這四大因素排除在外,將導致經濟力下滑,所有駐歐盟布魯塞爾總部的英國代表、委員會與相關工作人員將撤回英國,失去遠在歐陸國家的工作機會多達300萬個,嚴格管制人民往來的後果也會限制從歐陸國家前往英國工作的勞工,英國將缺乏外來勞工,限縮經濟成長。

英國「脫歐」公投結果決定脫離歐盟,全球財經大受衝擊(美聯社)
英國「脫歐」公投結果決定脫離歐盟,全球財經大受衝擊(美聯社)

第三點是嚴格執行「邊境管制」,尤其目前歐洲情勢不安定,伊斯蘭國與聖戰士在各國流竄,少了「人員流通」相對會提高第四個影響:「英國內部安全」,第五項原因是「歐盟預算問題」,根據歐洲執行委員會(European Commission)[1]2014年提出的「2015年預算案」中,歐盟理事會(Council of the European Union)[2]與歐洲議會(European Parliament)最終將預算從142兆歐元減至141兆歐元,而前三大預算支出國為德國(21.36 %)、法國(15.72 %)與英國(12.57 %),2015年英國繳交13兆英鎊,歐盟回饋的補貼僅有4.5兆英鎊,除此之外,英國「國民衛生局」(National Health Service; NHS)負債累累,若英國每個禮拜將花費在歐盟的3.5億英鎊投資在國民衛生局,還能解除醫療預算壓力。

對於歐盟來說,脫歐又會造成那些影響呢?第一是歐洲統合速度降低,1950年代開始歐洲統合運動,當時由法國引領著會員國深化,在德國逐漸擺脫二戰原罪,一起與法國成為統合的火車頭,到現在甚至超越法國成為歐洲統合的主要動力,1973年英國加入歐洲共同體後,其表現蒸蒸日上,與德國、法國並肩為統合三巨頭,目前缺了一角,未來統合進程將會受影響。

第二個是「模仿效應」,當希臘面對歐債危機時,脫歐聲音不時出現,但希臘還是留了下來,實施撙節政策並接受歐盟的援助,這次英國的行為已開了脫歐第一槍,此時歐洲正逢難民問題,疑歐派與右派政府也保有一定的勢力,經濟水平較西歐落後的東歐國家是否會學英國依依退出,值得觀察。最後一個則是「歐盟預算問題」,事實上歐盟預算來源分別來自五大部分,分別是會員國:農業稅捐、關稅、加值營業稅、國內生產毛額(Gross Domestic Product; GDP)與罰款,少了第三大預算支出國的貢獻,著實讓歐盟傷透腦筋。

總結來說,卡麥隆當初的競選承諾符合黨內期待,而他也一度支持脫歐,但隨著公投時間接近,他開始認為留歐的效應應該比脫歐來得好,五月多僵持不下的民調在六月中開始出現變數,原本留歐的比例被脫歐後來居上,甚至還超前幾個百分點,而前些日子不幸過世的勞工黨員考克斯(Jo Cox),為公投加入新的變數,游離選票有可能轉為支持留歐,連主張脫歐英國獨立黨魁法拉吉(Nigel Farage)也認為留歐將微幅勝出,但開票結果仍令人訝異,昔日的政治金童挽救不回局勢,將在十月負起政治責任,辭去首相職務。

脫歐後,英國首要面臨的是經濟問題,公投結果明朗化,英鎊曾一度貶值10 %,達到1985年來的新低點,未來倫敦世界金融中心的地位岌岌可危,隨著英國脫歐,甚至可能將世界金融中心的地位易主給巴黎或法蘭克福,根據英國智庫「開放歐洲」(Open Europe)分析,英國脫歐後的國內生產毛額在2030年以前將下降2.2 %,若英國能在這兩年期間與歐盟會員國簽署新的貿易協定,往後其國內生產毛額可上升1.6 %。

除此之外,以英國2014年出口貿易為例,51.4 %的出口商品銷往歐盟會員國,德國、荷蘭與法國則是英國前三大貿易夥伴,由此可見英國與歐陸國家貿易關係互賴極深,是故,欲持續維持這種貿易關係,脫歐的英國將付出額外的關稅成本,而在這場脫歐攻防戰中,年輕世代成為公投下的無辜犧牲品,在歐盟架構下,許多英國高等教育機構皆與歐盟簽署協定,歐盟會撥款援助相關英國學校,年輕學子也可透過歐盟發放的獎學金前往歐陸國家深造,然而,脫歐後這些福利將全數取消。

面對英國即將離開,歐盟該如何填補預算大洞也是個大問題,如果歐盟加重徵收預算,經濟實力仍在努力爬升階段的東歐會員國皆是否能夠承受,以執委會於2015年5月13日提案的「移民議程」(Migration)為例,這項提案規範了難民收容配額,希望會員國能夠照實收容難民,但是以匈牙利與波蘭為首的東歐集團拒絕這項提案,讓歐盟高層氣得拋出「少收一個難民則開罰25萬歐元」的話語,而且東歐經濟還再發展中,他們是否有能力收容大批難民也是個問題。

再來則是內部安全因素,國防大臣(Defence Secretary)法隆(Michael Fallon)認為英國可以在歐盟、北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization; NATO)與聯合國(United Nations; UN)的架構下共同分享情報,聯合打擊恐怖主義,這完全符合英國的國家利益而退出歐盟的英國,如今脫歐的英國,其反恐力道是否能夠有效打擊恐怖主義,脫離歐盟的反保護傘,單打獨鬥真的能夠有效打擊恐怖主義,甚至發揮出1>27的反恐實力嗎?而向來與英國保有特殊關係(Special Relationship)的美國,在英國退出歐盟後,美國置於歐盟內的「特洛伊木馬」就此消失,少了傳聲筒的美國,其影響力將在歐盟內部減弱。

法國極右派政黨民族陣線(FN)主席勒潘(Marine Le Pen)宣示跟進英國,也要辦脫歐公投(美聯社)
法國極右派政黨民族陣線(FN)主席勒潘(Marine Le Pen)宣示跟進英國,也要辦脫歐公投(美聯社)

最後,根據2009年生效的歐盟條約,第50條「退出條款」規定歐盟會員國必須先行通知「歐洲高峰會」(European Council),屆時高峰會應「一致決」(Unamnimity)決議談判脫歐的指導方針,再由理事會指定協調官開啟脫歐談判,最終決議必須以「條件多數決」(Qualified Majority Voting; QMV)決議,一旦超過72 %的會員國(意即20個會員國)同意,且投贊成票之會員國人口總合須佔歐盟總人口數的65 %(約3.3億人口),英國即可正式脫歐。

但我們別忘了脫歐公投並不是第一次舉行,隸屬丹麥的格陵蘭島於1973年跟著前者一同加入歐洲共同體,1982年格陵蘭舉行公投欲脫離共同體,耗時3年時間與共同體進行100多場討論,最後如願脫歐,就目前身為統合三巨頭之一的英國,且2015年GDP佔歐盟17.6 %,僅次於德國的20.7 %,便不難看出英國對歐盟的重要性,未來的談判時間恐將比格陵蘭還久。

誠如執委會主席容克(Jean-Claude Junker)所說:「這不是一場友善的分離,英國能愈快離開愈好,不必等到卡麥隆下台才向歐盟遞交脫歐通知,任何延遲都將造成不必要的影響」,英國的「後脫歐」(Post-brexit)時期正式開始,這是一條漫長且艱辛的路途,而陣痛期也將長時間壟罩著英國。

*作者為淡江大學歐洲研究所歐盟組,研究領域為國際關係、歐盟共同外交與安全政策、歐洲難民問題、歐盟政治制度與恐怖主義問題。

 

 

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