觀點投書：819內閣報告地方補助款─國會別錯失維護憲政歷史契機

日昨（12），韓國瑜院長在丹娜絲院會報告、質詢進行到下午時慍怒，要求各黨團趕緊動員立委參與，展現對閣揆的尊重，還頻頻制止質詢立委「跑題」。這也帶出另一個長久未受足夠重視的問題：內閣依據立法院職權行使法第17條，就特定問題報告備詢，性質與常態性每會期的總質詢，有什麼不同嗎？真有不同，要求不跑題，似乎才更有正當性。特定問題的報告，就是罵罵人、上上新聞而已嗎？

819報告地方補助款　憲政衝突合乎釋字520描繪路徑

而這個問題，在19日即將登場的地方補助款報告備詢，將會更加凸顯。因為該問題的報告，與24年前釋字520針對行政立法重大衝突，所描繪多種僵局解方當中，內閣在赴國會報告接受究責後，國會可以做成決議來定調責任，十分吻合。如若國會819補助款報告後，沒有其他特殊處理，將會一舉錯過20餘年來，憲政歷史的契機。本文主張國會應在19日補助款報告後，隨即透過提議主席宣告，通過行政院應立即廢止刪減補助款的大會意見。

接著，本文將先簡單描述補助款報告的預算衝突；再來闡析補助款報告與釋字520的關係，為何這是難得一見的憲政歷史契機；最後，將略述本文主張，議事如何操作。

一般補助款的預算衝突歷程

519行政院赴立法院報告，完整題目為「全額撥付114年度對地方政府之一般性補助款及原住民族地區基本設施維持費等相關事宜」。立法院審議114年中央政府總預算，通過通案第1案決議：「12. 前項六至九項允許在業務費科目範圍內調整/13.如總刪減數未達939億元7,500萬元（約3%），另予補足」。另外，總統公布財政收支劃分法修正後條文第30條第3項規定：「中央政府給予地方政府之一般性補助款項金額，不得少於修正施行前一年度預算編列數。」

不幸地，主計總處先是在114年4月23日通函各地方政府，行政院自行調整不出來的636億，所以各地方政府的一般性補助款，5到12月暫列未分配數。6月7日卓揆更露骨公開表示，審預算時比較支持中央的立委，其選區縣市行政院優先照顧；這「是輪迴不是報復」。

對於內閣的曲解，國會自然不能接受。5月23日，台灣民眾黨提出單純決議文，要求行政院全額撥付一般補助款。114年6月3日國民黨團提出議案，要求行政院長赴立法院院會報告備詢，並後來成為519行政院赴立法院報告。

為何國會不提意見　是錯失憲政歷史契機？

為何說此次閣揆報告，不同於以往，是一個國會權限的歷史憲政契機？因為從核四停建爆發的釋字520，內容有一定模糊性，頗有「政治藝術」，闡明特定前提對報告做成決議，有其拘束力後，又描繪了五種解決途徑。無論特定前提或五種途徑，都有一定模糊性，較難掌握。惟吾人若細譯該號解釋，可以發現有下列重點，且完全合乎此次補助款報告的情境：​

1. 立法院基於一般性的重要事項議決權，若行政院的重要政策變更，就有義務事前赴國會報告。該號解釋並以興建核四是法定預算、曾經覆議程序，論述停建核四屬於重要政策變更。 （相關報導： 保密協議將公布？立法院邀外交部秘密會議談關稅　陳明祺：幾乎沒有先例 ｜ 更多文章 ）

2. 重要政策變更後，無論是行政院主動報告，還是立法院要求報告，都不影響上述應於變更事前報告的憲法義務。性質上，仍是行政院違背憲政義務在先，所做的補正程序。

3. 報告、備詢後，若多數立法委員不支持而作成反對或其他決議，是異議行政院變更既有政策，這樣的決議有拘束力。該號解釋並指出在停建核四一事上，若作成決議，是在確認法定預算。

4. 前述決議後，可能有(1)行政院長接受(2)不接受，行政院再與立法院朝野黨團協商，達成解決方案(3)行政院長自行辭職(4)立法院提出不信任案(5)立法院通過個別性法律，要求行政院接受。

綜上，此次行政院刪減一般性補助款25%之爭議，完全合乎釋字520號解釋描繪的憲政衝突情境，若未按該號解釋路徑進行，將會錯失立法院捍衛重要政策決策憲政權限的機會。一來個別事件的一般性補助款，難以解決。二來二十幾年來又碰到一次機會，國會有義務打造歷史指標事件，順著原有憲政制度設計的本色，鞏固國會權力。

提出國會意見的議事技術建議

從議事技術來說，大法官作成釋字520時，應該沒有考察過立法院內部議事程序（其實也不需要），因此不知道，一般來說，院會進行質詢（無論常態總質詢還是特定問題），是不針對報告作成決議的。一般來說主席只會簡單援例宣告一些程序的處理，例如請行政院就未答復部分書面答復、或下一次進行的程序等。因為這既非報告事項，不能適用對報告提出異議（立法院議事規則第23條），也非討論事項，不能提出修正動議（議事規則第11條）。

比較合適的作法，無論如何報告備詢結束後，院長還是要作程序宣告，議事技巧上，就援引針對主席宣告的異議，適用議事規則第32條第3項，要求表決，把國會意見，透過請求主席宣告的提議，表達出來。試擬文字如下：

程序動議

針對「全額撥付114年度對地方政府之一般性補助款及原住民族地區基本設施維持費等相關事宜」專案報告之後續處理，動議人（／動議黨團）反對本次主席重覆舊例，僅對程序作成宣告，爰依據立法院議事規則第32條第3項，提出異議提請表決，請主席作成下列宣告：「有關本次報告主題，係屬司法院大法官釋字第520號解釋，所闡述之重要政策變更，而依憲法增修條文第三條第二項第一款、立法院職權行使法第十七條第二項之規定，行政院履行憲法義務報告備詢。經報告備詢後，業已確認114年度中央政府總預算所有相關決議，並無授權行政院刪減地方一般性補助款之意涵，且此種作為亦違背財政收支劃分法第三十條第三項之規定。完備此次憲法程序後，行政院有義務立即廢止所有刪減地方政府一般性補助款之相關作為。立法院主張行政院應履行憲法義務，毋庸再通過其他議決要求。行政院若仍未履行義務，則應負懲戒法、審計法上之責任。」。

因為立法院過去少有如此操作，提議可能因茲事體大，需黨團進行協商，對議事提出形式，可能會有不同變化。但只要能清楚表述，這是大會（院會）意見，這是針對補助款報告，且這經過投票表決，就是抓住了這次憲政契機。最後，由於釋字520描繪的衝突解決路徑，岔路太多，易生紛爭。在擬議文字末段明確記載，立法院的主觀意圖，這是最後一次的國會意見，沒有後續兩院協商、不信任案、個別性法律的空間。仍有違背就是違法失職，依照憲法與法律上原有機制究責。
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＊作者為文字工作者、專欄作家。