觀點投書：從科學園區環評拉扯看公民參與倒退：制度如何重回封閉？

導言：誰還相信「公民參與」？

2024年底，桃園觀音科學園區開發案引發的環評風波，再次將臺灣「公民參與制度」的現實困境暴露在聚光燈下。儘管環保署與地方政府都聲稱已依法召開說明會，辦理公展程序，甚至設置諮詢平台，但事實是，在地居民無法掌握資訊來源，民間團體缺乏實質發言空間，而關鍵的決策流程，早在環評會議召開前，就已被各部會「共識協調」。

這並非孤例。從高雄仁武焚化廠擴建案、台中大肚山工業區開發，到花蓮新城濱海聚落的土地重劃計畫，幾乎都出現「形式參與、實質排除」的制度現象。所謂的公民參與，不過是程序性合法的橡皮圖章，當地居民即便出席了說明會，能否真正影響決策，則是另一回事。

學界早已指出，公民參與若只停留在資訊揭露與會議召開，而無法進入「共創治理」的層次，將淪為民主的幻影。更令人擔憂的是，這樣的制度倒退，正在臺灣發展型國家邏輯的驅動下加速蔓延。科學園區、產業園區、綠能設施、再生水廠等各式建設，越來越依賴特定行政程序的「快軌通過」與「環評模組化」。民眾不是被請來參與，而是被請來背書。

以觀音案為例，居民至今仍未獲得完整的土壤污染資料與地下水變化評估報告，諮詢程序卻已走完。連出席說明會的時間都未能合理安排，許多長者與農民甚至在語言與文化上無法即時理解圖表與技術術語。當整個公民參與制度不再為人民設計，而只是為了滿足程序的外觀需求，民主的根本就已動搖。

制度性的倒退，從來不是突然發生，而是一連串「行政習慣」與「責任切割」所構成的結構性結果。面對龐大的區域開發利益與政績壓力，公民參與被視為「拖慢腳步」的障礙，而非民主治理的核心。

一、制度快轉背後的透明斷裂

臺灣的環境影響評估制度，自1994年正式立法施行以來，確實曾為許多重大開發案設下了制度性的門檻。但進入21世紀後，面對產業升級與土地重劃的雙重壓力，政府不斷試圖在環評法下「創造彈性」，包括模組化環評、專案協商、先行開工機制等，都逐步瓦解原本的監督防線。

觀音案的特例，不在於開發案本身的爭議性，而在於它所暴露的「系統性透明斷裂」。在行政院推動科學園區用地「快速供應」的政策主軸下，科技部、經濟部與地方政府密切協調，將環評視為必要但繁瑣的過場流程。地方政府甚至將環評視為招商落地的「變數」，亟欲壓低風險。

過往審計部公布的資料即指出，有高達68%的重大開發案未能在初期提供完整資訊供民眾參與意見；另有52%的案件未依規定提供完整會議紀錄。資訊不對等成為制度常態，而非例外。

不透明的制度最終造就不被信任的治理。在多數開發案中，民眾對資訊的質疑，往往被官員回以「依法審查」、「已公告在官網」，這樣的回應不僅無法解答人民的不安，反而讓程序本身失去正當性。 （相關報導： 朱淑娟專欄：限制公民參與，環評坐實「黑箱審查」之名 ｜ 更多文章 ）

此外，臺灣尚未建立開發前後的「長期監測」制度，讓環評只成為一次性的預測，而非持續性管理。例如，在南部某科學園區內部的地下水監測計畫，早已因預算限制而中止，居民只能靠肉眼觀察是否有氣味、顏色異常。沒有追蹤、沒有問責的制度，就是放任風險蔓延。

當制度透明性斷裂，不只使公民參與淪為儀式，也讓公部門與民眾的信任基礎日漸崩塌。這不只是行政效率的問題，而是民主治理的危機。

二、公民在哪裡？從技術專業到民主落差

當我們談論公民參與時，最常被忽略的是：誰被納入，又誰被排除？

觀音案在表面上辦理了多場說明會與公開展示，但從在地居民、青年世代到農業工作者，幾乎都未能在決策前期有效參與。與會者多為地方派系、開發利益相關業者與政府代表，會議流程也多半由「技術簡報」主導，非專業民眾只能在Q&A環節中提出無法即時回應的質疑。

這正凸顯出公民參與的深層問題，它的語言與空間設計，仍是為「專家」而設，不是為「民眾」所開。多數資料無法轉譯為可理解的形式、環評報告頁數動輒上千、關鍵風險資訊藏匿於附錄中，皆使非專業者的參與困難重重。

我們不能將「出席」誤當「參與」，也不能將「公告」當成「溝通」。真正的參與，是能讓民眾理解影響、提出建議、見到回應，並形成有意義的調整。

比較荷蘭與韓國的案例，前者在鹿特丹水治理計畫中，建立「社區監督小組」，讓居民每月收到水質變化報告並參與決策討論；後者在濟州島風力發電推動中，以「村落代表會議」作為法定諮詢平台，並給予反對意見完整記錄與回饋機制。

這些制度設計共同特點是：「信任來自於共同理解與權力分享。」但臺灣的制度設計仍停留在資訊披露階段，缺乏面對面協商機制，也缺少為非專業者量身打造的參與支持工具。當居民只能仰賴NGO或研究團隊轉譯技術資料，制度其實已承認「人民不是參與者，而是旁觀者」。

三、誰的環評？從程序形式到制度排除

臺灣環評制度的根本問題，並不只在於行政單位的執行力不足，而是制度本身缺乏「回應性」與「問責性」。

以觀音案為例，即便在環評會議上，有NGO與居民代表提出土壤污染歷史紀錄與地下水鹽化風險，最後環評審查結論卻以「已有補充資料」、「建議補充調查」草草通過，並無強制性的延後開發或提出替代方案。

根據環評法，目前審查結果主要為「通過、有條件通過、不予開發」三類，但「有條件通過」幾乎成為制度常態。根據環保署統計，歷年有條件通過比例高達88%，顯示環評制度更傾向協助開發案「合法通過」，而非做為開發風險的篩檢者。

制度排除也來自於程序設計本身。民眾在環評初審與專案審查過程，極難取得即時發言權與正式參與席次。即使出席，也無法提交具效力的替代方案。

更根本的是，臺灣缺乏一套能整合環境影響、社會影響與公共利益衡量的「跨域評估制度」。目前評估系統仍多為環境科學主導，對於交通影響、社區解構、農業流失等層面評估不足，讓開發案的「總影響」無法被全面理解。 （相關報導： 朱淑娟專欄：限制公民參與，環評坐實「黑箱審查」之名 ｜ 更多文章 ）

在丹麥與紐西蘭等地，環境社會影響評估（ESIA）已逐步導入公共衛生、文化資產、社會公平等跨領域因素，並將民眾參與設計為必要項。反觀臺灣，開發案多以單一用途為主，且未納入「使用後風險」與「維護管理成本」討論，導致長期治理被制度性忽略。
當程序只保留外觀形式，制度將無法承擔真正的民主期待。環評，不該只是合法開發的門票，而應是權益對話的平台。

四、從地方到中央，誰該為制度失能負責？

觀音案雖是地方環評案，但背後牽涉的制度網絡橫跨中央與地方：科技部主導區位規劃、經濟部負責招商、內政部核配用地、桃園市府承擔環差與民意協調，環保署則扮演監督與備查角色。這樣的多頭馬車，在「發展至上」的治理邏輯下，造成了令人窒息的責任分散與制度卸責。

地方政府往往自居為「中央命令的執行者」，面對開發壓力與選民陳情，只能在雙重矛盾中委曲求全。而中央機關則以「環評由地方主責」為由，避開實質溝通與回應義務。當開發案惹議時，中央得以退居幕後，地方卻成為箭靶。

這種制度性責任模糊，在學理上被稱為「彈性治理」（flexible governance）或「責任漂移」（blame shifting）。其特徵是行政權力在多層級間流動，卻缺乏明確問責與協調平台。雖然表面看似分工合作，實際上卻容易形成資訊斷層與執行真空。

舉例來說，2021年台南市某重劃區開發案中，因地方政府「未及時回應居民陳情」而遭質疑程序違法，但後來發現是中央提供的環評依據未及時更新，導致地方誤判土地利用變更的影響區位。最終，中央與地方互推責任，案件不了了之，居民權益卻毫無著落。

在歐盟治理機制中，為避免類似問題，環境治理強調「縱向協調與橫向整合」：上位法賦予地方監督中央之法源、強制跨部會資料共享、並設置中立機構（如法國的國家資訊與公眾協商委員會）統籌環境溝通與行政問責。

反觀臺灣，目前仍缺乏一套「開發計畫一條龍透明通報平台」，以致資訊分散、程序重疊、民眾難以追蹤。更重要的是，開發前期規劃的可行性評估未公開，導致民眾參與延遲至最末端，喪失實質影響力。

五、國際經驗：怎麼做才算「真正參與」？

放眼全球，各國早已意識到公民參與不應只是「通知民眾」，而應是「與民共決」。例如：德國的「參與階梯法」（Ladder of Participation）將開發程序分為五階：知情、諮詢、對話、協作與共同決策，並於每階段配套資源支持，如設置公民審議小組、提供法律與技術翻譯資源、定期召開「居民論壇」。

加拿大不列顛哥倫比亞省推行「社區影響評估報告」（CIR），除環境外，還需審視對原住民、婦女與弱勢社群的社會影響，並邀請其代表實質參與報告撰寫與審議。

韓國則於《環境影響評估法》明定，所有中大型開發案若有民意爭議，須強制引入「第三方公民參與機制」，並編列公帑支持NGO提供技術協助。

這些制度的共通精神為：參與是過程，不是結果；是權利，不是施捨。

對照臺灣，目前多數開發案的公民參與停留在前兩層（知情與諮詢），缺乏制度性的技術支持與資源分配。居民不懂怎麼看圖說、不清楚法定用語、不知從哪裡提出異議，甚至不知有會議正在進行，造成民意缺席與抗爭激化的惡性循環。 （相關報導： 朱淑娟專欄：限制公民參與，環評坐實「黑箱審查」之名 ｜ 更多文章 ）

臺灣應考慮引進「協同規劃」（co-planning）模式，將居民意見納入早期規劃。以英國布里斯托市為例，在推動港口再生案前先辦理3個月的「影響想像地圖工作坊」，讓民眾畫出對未來社區想像，作為環評初步模擬依據。

此外，可設置具信任的「公正協調人制度」（ombudsman or neutral facilitator），避免由開發單位自行主持說明會、造成居民不信任，並開設常態性「參與支持基金」供居民委託獨立技術審查，讓「知情參與」不再是紙上談兵。

六、未來不是沒有制度，而是沒有制度設計能力

臺灣不是沒有制度，而是制度架構缺乏對「民主治理」的真正想像。

以環評為例，雖然《環境影響評估法》歷經數次修法，但始終圍繞在「補強資訊公開」、「縮短審議時程」、「提高罰則」等單點改良，而非對整體制度功能與價值進行反思：它究竟是開發管理工具？還是民主治理平台？

目前審查流程傾向行政化、技術化與審議疲乏，無法回應社會期待的正義訴求。尤其在面對氣候變遷、地景破壞與土地正義等新型議題時，制度顯得格外僵化與脆弱。換言之，我們有環評法，卻沒有「公共選擇的設計能力」。

什麼是設計能力？這不只是法條訂得細不細、會不會開說明會，而是能否預見參與者的多元需求、回應制度間的張力、設計跨域協作機制。例如：

面對多元族群語言與文化，是否有設計適當傳譯與溝通機制？

面對不同知識能力者，是否提供適切的資訊輔助與意見引導？

面對意見衝突時，是否具備協商、仲裁與替代路徑設計能力？

而這些，都不是靠開一次環評會議就能完成，而需要整體制度架構的再設計。唯有如此，臺灣才有可能從制度倒退的邊緣回頭，走向實質公民參與的公共治理社會。

結語：我們不能再假裝參與是民主的保證

觀音案與眾多開發衝突事件，說穿了，不過是制度設計失敗的縮影。若我們仍以為只要開會、公告、做報告，就代表民主，那我們將持續在一場場的抗議與開發之間來回擺盪，永遠看不見治理的出路。

真正的公民參與，不是形式的程序補件，而是從政策設計起點就納入人民的聲音；不是將反對者視為阻礙，而是將其視為民主不可或缺的對話者。

未來的制度改革，必須從「制度透明、程序正義、公共信任」三大原則出發，重新檢視環評制度的結構性設計，並參照國際經驗，導入技術翻譯、協商平台、參與資源等核心機制。

否則，我們不只會失去居民的信任，更將失去整個民主社會最寶貴的治理基礎，「人民願意參與，因為他們相信參與是有意義的」。

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生 （相關報導： 朱淑娟專欄：限制公民參與，環評坐實「黑箱審查」之名 ｜ 更多文章 ）