安置核廢「只」需要26公頃的土地,卻是台灣40年來解不開的習題

2018-12-17 08:20

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台灣3座核電廠產生的核廢料,約需26公頃的貯存空間,但至今仍找不到去處,存放在蘭嶼的低階核廢料,也遲遲無法遷移。(取自蘭嶼青年行動聯盟臉書)

台灣3座核電廠產生的核廢料,約需26公頃的貯存空間,但至今仍找不到去處,存放在蘭嶼的低階核廢料,也遲遲無法遷移。(取自蘭嶼青年行動聯盟臉書)

核廢料是現有工業文明廢棄物中,影響時間最長的廢棄物。「以核養綠」公投過關後,政府承諾會先開始評估核三延役。然而,既有核電廠自30多年前運轉至今的核廢料,雖然「僅」需要26公頃面積,至但今仍無處可去,處理核廢料的費用,無論官方或民間的估計,都以千億規模攀升。當核電廠計畫再延長運轉20年,台灣社會,真的準備好面對難解的核廢料習題了嗎?

「和人類的壽命相比,放射性同位素是恆久而不滅的。我們能懂什麼?我們真有能力洞悉未知的恐懼背後隱含哪些意義嗎?」斯維拉娜.亞歷塞維奇(Svetlana Alexievich),《車諾比的悲鳴》

核反應爐內,鈾燃料棒經過核分裂,產生熱能、把水加熱為蒸氣,帶動渦輪機發電。而經歷核分裂之後的燃料棒,因過程中的質能轉換,產生高溫及多種放射性元素。這些最多只能被再利用一兩次的放射性元素,需要數萬年及百年,所散發的輻射量才能完全降至對人體無害的環境背景值。目前全球普遍做法,是找到一與人隔絕的場址靜置,靜靜等待這些放射性元素衰變。

尋覓最終處置場址碰壁,低階核廢移不出蘭嶼

1970年代起,台灣3座核電廠陸續併聯發電,也開始產出核廢料。為了找尋與多數人生活隔絕的地點存放這些廢棄物,1982年起,台電在居民不知情的狀況下,陸續將10萬桶核廢料運往蘭嶼,一直到1996年遭居民強烈抗議後才中止。

20181212-SMG0035-風數據/核一除役專題。核一大事紀
 

2008年台電、經濟部選出台東縣達仁鄉、金門烏坵鄉2個低階核廢料最終處置候選場址,並交由地方政府啟動公投、取得鄉民同意。然而,至今台東、金門皆拒絕舉辦公投,讓低階核廢料的最終處置場址遲遲無法出爐,核廢料只能繼續放在蘭嶼及3座核電廠內。

至於半衰期長期超越人類文明史的高階核廢料,由於最終處置場址需要能安全保存核廢料超過萬年,必須經過更精密的場址調查及設計。去年台電先是完成全台母岩特性調查與評估,確認花崗岩地質最適合存放,接下來10年將進一步針對特定地區展開地質評估,在2028年前提出候選場址,最後在2055年正式啟用高階核廢料最終處置場。

貯存3座核電廠核廢,約需36座總統府面積的空間

以目前3座核電廠運轉40年所產生的核廢料數量推估,若電廠全數如期除役,運轉及除役工作將產生近60萬桶的低階核廢料,並需要總計6.89公頃的乾貯場址,存放高階核廢料。總計短期內,高、低階核廢料加起來約需26公頃的貯存空間,面積幾近等於36座總統府大小。

20181108-SMG0035-風數據/核一除役專題。核廢料這麼多,到底能放哪?。切割圖-2
 

然而,最終去處還找不到,目前高、低階核廢料的暫存場址卻已紛紛「告急」、必須盡快遷出。高階核廢料部分,由於新北市政府不願讓台電啟用室外乾貯設施,導致核一、二的用過燃料棒無法移出燃料池,池子已瀕臨爆滿;核一更因為燃料池滿,燃料棒只能留在反應爐內,電廠因此無法除役。而另一邊已存放低階核廢料的蘭嶼,台電雖早在2002年就承諾要遷出,卻礙於下一個去處遲遲無法覓得,至今只能持續「賴皮」不走。

20181108-SMG0035-風數據/核一除役專題。核廢料處理關關卡。切割圖-3
 

核廢料問題無解,核後端基金暴增1400億

面對乾貯無法啟用及蘭嶼核廢遷出等問題,等不及找到最終處置場址的台電,2016年提出集中式貯存計畫,意即高、低核廢料先暫時移出至一室內中繼站,待最終處置場選址完成後再移出。儘管原能會要求台電需在2020年前選出場址、2028年前建好,但至今選址及相關可行性評估,都尚未出爐。

核廢料問題無解,連帶使得支應核廢處理費用的核後端基金必須不斷追加。從1988年開始隨每度電價收取的核後端基金,台電原先預估規模只需要3323億元,就能支應3座核電廠除役、及高低階核廢料最終處置的支出。然而,隨著經濟部及台電為化解核廢料處理僵局,新增集中式貯存、室內乾貯、以及核廢處理專責機構等,核後端基金在去年重新估算需增加至4700億元。新增的1400億元,未來勢必同樣得由全民買單。

依國外經驗推估,核電廠除役經費恐多數千億

4700億聽來已是天文數字,但民間則認為台電可能還低估了處理核廢料所需的成本。台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員趙家緯比較國外電廠除役成本,指出依OECD核能署於2016年發布的核電廠除役報告,核電廠每單位裝置容量的除役成本,每MW自67萬美元到120萬美元不等。換算台灣3座電廠、6部機組容量,則除役總共需1043至1800億新台幣,比台電原先估計的675億還要高出1倍以上。

另外,高階核廢料處理,台電預估金額也相對樂觀。趙家緯以法國數據推估,指台灣光是興建一座最終處置場,花費就可能高達450億元,比台電估算的還要多出50%。此外,國外計算若高階核廢料最終處置場將營運40年、監管300年,則需付出2564億新台幣;但台電的費用卻僅規劃營運12年、監管50年。總計民間依國外經驗計算的核後端基金所需金額超過7千億,比目前台電估計還要多出近一倍。

20181108-SMG0035-風數據/核一除役專題。除役成本,官民版本差很大。切割圖-1
 

而若政府確定要讓1至2座核電廠延長運轉,代價即是有更多核廢料需要處理。非核家園推動專案小組諮詢委員黃慶村計算,若2座核電廠延役,低階核廢料將從原先如期除役的58萬桶增加至60萬 1千桶;高階核廢料乾貯場面積也將增加5成。當3座核電廠都延役,核後端基金更需再追加近千億。

20181108-SMG0035-風數據/核一除役專題。延役的代價。切割圖-6
 

核廢料困境,最大的問題不在錢

事實上,核廢料困境中,錢還不是最讓人擔憂的問題。

11月7日,原能會邀請日本專家來台,舉辦高放射性廢棄物的最終處置技術研討會。會議中,台電負責高階核廢料處理的工程師李在平說明,2021年開始台電將開始進行區域地質調查,並在2028年前完成候選場址評估調查。

李在平在報告中坦言,相較於技術能力,目前高階核廢料處置遇到最主要的障礙,是民意反對。一般民眾對於台電的地質鑽孔調查「相當敏感」,誤以為鑽孔就是要把高階核廢料放在當地,這也讓台電自2012年在花蓮秀林受阻後,就無法再進行任何鑽孔地質調查。

日本名古屋大學教授吉田英一,在聽完台電的簡報後,只提了一個問題:「你們怎麼和民眾溝通?」

吉田的提問,源於日本高階核廢料處置的「血淚教訓」。日本處理核廢料的專責機構NUMO(Nuclear Waste Management Organization of Japan),2002年開始向全日本徵求願意存放高階核廢料的地區,並先從有意願的鄉鎮開始進行地質調查。2007年位於四國高知縣的東洋町(Toyo)行政機關提出接受核廢料的意願,卻遭居民反對,最後全案取消。

面對台電稱2028年就要提出候選場址,「這會是無稽之談(nonsense),」吉田說。

核廢處理的障礙之一:政府說話不算話

在台灣,核廢料處理的路障,正如吉田所質疑,很大一部分都來自於溝通。

溝通無效的癥結之一,在於缺乏信任。從台灣使用核電至今,只要提到核電廠,任何「期限」似乎都不存在實質效力。原訂要遷出蘭嶼的低階核廢料,原訂要用40年的燃料池,原訂要在核電廠除役前就啟用的低階核廢料最終處置場…各種政府、台電開出的支票一再跳票,如今就連核電廠的運轉期,都可能再延長。

20170311-反核大遊行,蘭嶼青年上台表達訴求。(甘岱民攝)
存放在蘭嶼的低階核廢料,台電原訂在2002年遷出,但因找不到下一個去處,至今仍無法遷移。圖為蘭嶼青年2017年參加反核大遊行表達訴求。(資料照,甘岱民攝)

反對台電在核一、二廠內設置乾式貯存場的新北市政府,即是因為核廢料最終處置場未有定案、擔心乾貯場40年後遷出的期程同樣可能跳票,核廢料「暫存變永久」,因此拒絕讓乾貯場啟用。

核廢處理的障礙之二:專家與庶民的認知差異

第二層溝通障礙,則是專家與庶民間的認知差異。從蘭嶼低階核廢料桶破損,到台電比照國外作法、選擇室外乾貯,居民及環團都擔心,核廢料是否可能因為桶子破損或設計不當,造成輻射外洩。2016年前行政院長林全承諾要改建室內乾貯場,但台電卻指興建室內乾貯場需10年,且計畫、經費至今還沒核定,堅持先啟用室外乾貯場。問題至此又回到原點。

核一廠的露天乾貯設施「卡關」,除役恐怕面臨挑戰。(時代力量黨團提供)
核一廠的露天乾貯設施至今「卡關」,除役恐怕面臨挑戰。(資料照,時代力量黨團提供)

當年在原能會物管局長任內同意核一興建室外乾貯場許可的黃慶村,對反對乾貯場的聲音表示不解,認為台電、原能會早已考慮台灣與美國氣候條件不同的變因,美國、日本專家也研究證明沒有腐蝕問題,但反對者還是不接受。黃慶村批,反核風潮堵住所有可能性,「他們原本擋車,現在知道車子不開,就轉成來駕駛,說乾貯要改室內、水泥(護箱)要改金屬。」

曾代表政府站在第一線溝通核安及核廢問題的前原能會主委蔡春鴻,也有類似感受。福島核災後近一個月,蔡春鴻每天早上7點半就進總統府開會,確認核電廠體檢及輻射檢測工作,下午2點則還固定召開記者會對外說明進度,民眾、環團卻還是擔心台灣也會有核災。蔡春鴻說,自己當時主動接受媒體專訪、拜會環團,核電最後卻總是被抨擊不夠安全,「核能問題就像假新聞一樣澄清不完。」

原能會主委蔡春鴻。(顏麟宇攝)
前原能會主委蔡春鴻說,福島核災後,自己主動接受媒體專訪、拜會環團,核電最後卻總是被抨擊不夠安全,「核能問題就像假新聞一樣澄清不完。」(資料照,顏麟宇攝)

蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅則反駁,要把「不好」的東西放在一處,必須要尊重當地人的意見,不應碰到反對就歸咎為政治因素,「不是專家說安全,就能隨便霸凌別人。」她以乾貯問題為例,指居民多年前就提出室內乾貯建議,台電都不正視,即使來拜訪環團或居民,最後也未改變決策,居民自然很難接受。

溝通「取徑」錯誤,也被環團視為核廢問題停滯的原因。台電內的核能溝通小組,每年編列億元以上經費在台東、金門兩縣進行溝通工作,希望舉辦低階核廢料最終處置場址設置公投,至今卻沒有任何進展。綠色公民行動聯盟秘書長崔愫欣指出,台電過去的溝通工作,以補助鄉里活動、招待民代出國旅遊等方式試圖拉攏民心,卻沒有正視其他人擔心的存放安全等問題,導致民眾及環團已不相信台電能公正處理。

20181206-綠色公民行動聯盟崔愫欣秘書長6日出席環境法律人協會「安全至上 如期除役」記者會。(簡必丞攝)
台電希望在台東、金門兩縣舉辦低階核廢料最終處置場址設置公投,但至今毫無進展,綠色公民行動聯盟秘書長崔愫欣(圖中)認為,台電未正視存放安全等問題,導致民眾及環團已不相信台電能公正處理。(資料照,簡必丞攝)

溝通不良怎麼辦?政府改弦易轍這樣做…

當常人憂心對比專家保證,已成為核能議題裡永遠無法逃離的癥結,政大公行系教授杜文苓分析,受過體制內訓練的核工專家,多認定核電的技術及管理過程嚴謹,並會透過不斷修正、讓系統更安全;然而對一般人來說,當種種管制下還是發生核災,正代表無法全然相信專家的保證。

杜文苓因此建議,當溝通碰壁,核能專業工作者應認清工程、技術的極限,並理解單靠技術無法解決的風險風配及環境正義問題,才能為核安、以至於核廢問題提出更細緻的解決方案。

沿著這樣的思路,經濟部為了化解社會長久以來對台電的不信任,正準備成立一名為「放射性廢棄物管理中心」的行政法人組織,待立法院通過組織條例後,將接手所有台電目前負責的核廢料選址及溝通工作。

20181101-今(1)日風傳媒專訪核一廠長,圖為核一標章。(簡必丞攝)
核工專家多認定核電的技術及管理過程嚴謹,但一般人仍對核能的安全有所疑慮,導致雙方溝通總是碰壁。圖為核一廠內高掛的標語。(簡必丞攝)

「核能是學溝通的人看過最極端的難題,」放射性廢棄物管理中心籌備小組主任胡文中說,長久以來學核能的都進台電、原能會,對環團一知半解;此外,台電既是製造核廢者、又得與外界溝通,相較之下必然遇到不少障礙,此時若有一由民間、學界可參與的第三方組織,可望緩解雙方衝突。經濟部次長曾文生也說,過去許多複雜問題,因為溝通不夠準確,導致不少誤會,未來必須讓誤會變少,才可能找到共識。

埋起來就看不到?核廢料是每個人的問題

溝通之外,如何共同承擔核廢料的處理責任,不僅是科學問題,更是倫理、道德問題。

崔愫欣在一次公開活動中,遇見發起「以核養綠」公投的黃士修,對方稱核廢料「埋起來放地底就好」,是可以解決的問題。「但我說就是因為不能解決,才要去埋起來,這根本不算是解決,」崔愫欣點出兩者思維間的巨大差異。

「共同承擔的責任是必要的,」杜文苓強調,許多人以為只有蘭嶼人、或是最終處置場候選場址的居民才要考慮核廢料,但許多住在都市裡、每天使用便捷電力的民眾也應思考,當核廢存在時間長,要設置一座常人不願接近的貯置場,後代子孫還有沒有選擇的機會?

她甚至建議執政者,應考慮在代表權力中心的總統府放一桶核廢料,象徵只要執政一天,就要面對核廢料問題。此外,核廢料也可以提醒執政者,在面對未來科技發展時,如何能不要再只思考眼前利益、而忽略後代利益及處理成本?

20161018-SMG0045-002-核廢料。(取自行政院原子能委員會)
核廢料貯存的期限已超越人類生命尺度,其處理成本和對後代的影響,是每個人都必須面對的問題。圖為核廢料。(資料照,取自行政院原子能委員會)

高階核廢料需妥善處理、保存的期限,超越人類文明存在於地球上的時間;低階核廢料,也同樣超出人類生命尺度。公投之後,有人稱將發起核廢移出蘭嶼公投;有人稱,支持把核廢料放到以核養綠公投同意票數最高的區域。

這些言論,對照過去40年核廢料問題陷入困境的過程,其後果清晰可見:當我們只願把複雜的溝通、理解過程,化約為膝反射式的結論時,這個超越人類已知「永恆」的答案,恐怕再過40年都不會出現。

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