觀點投書：碳費費率難產！從「貿易暴露」角度看鋼鐵業碳收費的幾大難題
鋼鐵業同時也是一個「高碳排」且「貿易暴露」的產業，既產生巨大的碳排量，又面臨激烈國際競爭的產業。（圖／中鋼提供）
淨零碳排已成全球產業趨勢，台灣為因應歐盟碳邊境調整機制（CBAM，或稱「碳邊境稅」）及美國積極研議的《清潔競爭法案（CCA）》碳關稅，已規劃於 2025 年開徵碳費，碳費費率則預計由已召開兩次會議的碳費審議委員會決定。然而兩次會議均未能產出具體結論，究其原因，或許是因為內部委員對國家關鍵產業的碳費徵收細節無法取得共識。
根據政府公開資訊，2023 年我國碳排量有 52.92% 來自製造部門，其中前三大碳排放產業分別為石化業、電子業及鋼鐵業，約佔製造部門六成五至七成的碳排放，因此是我國碳費政策優先考量的產業。這三大產業中，又以佔全球 7-9% 溫室氣體排放量的鋼鐵業最為關鍵，亦為歐盟碳邊境稅首批課徵的對象，但鋼鐵業在已開發國家經濟發展中扮演重要角色，其產業特殊性也使得課徵碳稅費時應有其他考量因素，值得碳費審議委員思量。
鋼鐵業對經濟活動的重要性
鋼鐵業是工業化國家的核心產業之一，下游涵蓋金屬製造加工、機械業、汽車業、造船業、電工器材業、土木工程、建築業、甚至國防工業等，以台灣為例，2022 年上游鋼鐵製造業和下游用鋼產業之產值總和高達 6.8 兆元新台幣、超過半導體產業產值的 4.8 兆元，更雇用了超過 115 萬人，是創造許多穩定工作機會的產業。
然而，鋼鐵業同時也是一個「高碳排」且「貿易暴露」的產業，既產生巨大的碳排量，又面臨激烈國際競爭，因此各國政府在思考對鋼鐵業課徵碳稅費、以促使其降低碳排量時，都會考量到淨零碳排政策對鋼鐵業國際競爭力的影響。
像歐盟最初在規劃排放交易體系（EU ETS）時，所採取的作法為核發給一貫作業煉鋼廠範疇一排碳量 90% 以上的免費核配額度，讓業者不會因為製程原料（冶金用煤與焦炭）的碳排而承擔過高的成本；歐盟並推出碳邊境機制管控進口鋼鐵產品，以免無視環境外部成本的外國鋼鐵廠將高碳產品低價傾銷歐盟市場；最後，歐盟也提供資金協助鋼鐵產業進行低碳轉型及氫能煉鋼製程的開發，形成「壓力、保護、鼓勵」兼顧的完整制度。
對於台灣而言，本土鋼鐵業競爭力關係到下游的金屬加工業、機械業與電子業，是國家經濟命脈。而且在烏俄戰爭開打後，台灣與韓國取代烏克蘭與俄羅斯，成為歐盟主要鋼鐵供應國，整體鋼鐵業終於迎來難得的曙光，若我國因不當的碳費設計而錯失此番契機，將會非常可惜，因此鋼鐵業碳費徵收制度設計的優劣，可說是台灣產業永續發展與國際貿易競爭力的關鍵所在。
鋼鐵業的碳收費難題
早在碳費審議會議召開前，由我國公民團體組成的「台灣氣候行動網絡」就已針對政府草擬的碳費政策方向提出幾大質疑如：開徵太晚、費率太低、給定免徵門檻，而且抵減優惠多。目前各界對 2025 年開徵碳費已有共識，但是在討論若干配套措施時，公民團體與產業界可說是各執一詞。筆者即列舉其中兩項主要爭議點如下：
依目前環境部規劃，我國將針對排碳量 2.5 萬噸以上的企業徵收碳費，每噸碳費不低於 300 元；但公民團體主張對標新加坡 2024 年每噸 25 星幣的基準（約新台幣 594 元），呼籲政府從 500 元開始徵收碳費，並且逐年調升。
由於世界各國碳稅費制度多有分階段調升的設計，這部分各界較無歧見，但產業界認為初始費率不應比照他國已實施一段時間的現行費率。以公民團體提出的新加坡為例，新加坡於 2019 年開始徵收碳稅時，初始費率為每公噸 5 星幣（約新台幣 118 元），而且直到 2024 年才調整為 25 星幣，未來預期在 2030 年調升至 50-80 星幣的水準，星國政府透過分階段調漲碳稅，為的就是確保企業成本不會驟增、有時間調適，避免損害產業國際競爭力。
出於對新加坡等亞洲鄰國實際案例的切入點不同，公民團體期盼能盡量貼齊現行國際標準，但產業界則堅持從較低費率開徵給予緩衝。台灣作為碳收費後進國，國內產業尚須調適疫後復甦與面對戰爭風險，因此審議會提出，初始費率不僅要考慮國際標準，也應該納入產業結構等參考資料，用更科學方式研擬後才訂定。
前面提到，EU ETS 核發給一貫作業煉鋼廠範疇一排碳量 90% 以上的免費核配額度，這除了是歐盟推動淨零轉型兼顧保護本土產業的舉措，另一大原因，其實也是因為煤炭為高爐煉鋼（blast furnaces）製程中的必需品與原料。
高爐煉鋼製程所生產出的鐵水、鋼液純度高，廣泛被用於製成各種鋼鐵製品，也特別用於產製高品級鋼材，如高能效電磁鋼、高強度車用鋼、國防科技用超強韌鋼等，但高爐煉鋼製程中必須使用冶金用煤與焦炭作為還原劑，其副產品就是二氧化碳。
因為冶金用煤與焦炭對高爐煉鋼製程有關鍵用途，儘管其排碳量佔一貫作業鋼廠總排碳量的 85%，歐盟仍核發 90% 以上的免費配額，等於實質上免徵冶金用煤與焦炭碳排，換句話說，歐盟的制度設計不會一味追求降低環境成本，而是同時考慮到現有煉鋼技術的侷限，給予合乎產業現實需求的免徵優惠。
高爐煉鋼排碳量大，因此鋼廠主要減碳方法之一，就是將高爐換成由再生能源供電的電爐（electric arc furnace）。然而，電爐煉鋼能生產的產品類型較少，鋼鐵業者現階段只能替換部分高爐產能，無法以電爐全面取代高爐。
環境部長薛富盛曾公開表示，他是材料工程學者出身，瞭解冶金用煤在煉鋼製程的特殊性，因此台灣不會自外於國際標準。可惜的是，台灣氣候行動網絡的碳費倡議聚焦在追求脫碳目標，較少顧及產業內部觀點出發的平衡性思維，因此產、官、學、公民團體之間要達成共識，尚有一段距離要走。
碳費標準亦應納入國家安全與總體經濟觀點
無論是製造業逐漸普及化的碳捕捉封存、或是鋼鐵業高爐噴吹氫氣的新技術商業化嘗試，都需要碳費徵收過程中留有一定緩衝空間，否則無異將脫碳新技術的研發應用扼殺於襁褓。企業無力投入脫碳新技術，屆時價格轉嫁效應可能更加強烈，一旦衝擊到整體供應鏈，很可能造成民生物價的動盪不安。
此外，儘管台灣必須儘早銜接歐美碳邊境或碳關稅機制，但遽然以碳收費先進國標準開徵碳費，等於對中國、越南、印尼等環境法規較寬鬆的國家打開大門，衝擊本土鋼鐵業的生存。在台灣還需要考慮較高的地緣政治風險，鋼鐵業對於國防工業的重要性毋庸置疑，而電子製造、電動車等涉及國家戰略競爭的關鍵產業，也需要品質牢靠、價格安定的鋼鐵業做靠山。
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