我國自1971年退出聯合國後，即無法參加該組織的任何正式活動。這其中，尤以無法加入聯合國所通過的各項人權公約，最令人遺憾。人權的保障，本即具普及性，中華民國因不被繼續承認為主權國家而遭拒絕加入，對強調提升人權的聯合國而言，其實是莫大的諷刺。儘管如此，政府為彰顯對人權的重視，仍然願意遵守重要的人權公約。
2009年5月，立法院通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利公約施行法」，將兩人權公約轉化為國內法，成為我國法律的一部分，並賦予其類似特別法的較高地位，以檢視我國相關立法及行政措施。此項舉動除了對外宣示中華民國對人權保障的決心，願意與國際人權標準接軌外，對內則可用以修正相關法制，具體提升人權，使我國晉身文明進步國家之列。
人權公約施行法的設計，別具心裁，對內不但朝野一致，對外亦頗獲國際社會肯定。之後，立法院又陸續通過「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」(2011)；「兒童權利公約施行法」(2014)；及「身心障礙者權利公約施行法」(2014)等，總計通過4部人權公約施行法，涵蓋聯合國5部重要人權公約。
過去幾年，筆者有幸受邀擔任行政院身心障礙權利者推動小組、衛生福利部兒少權益推動小組之委員。對於政府推動各項人權公約的努力，稍有認識。這四部人權公約施行法雖然是在馬政府時代所通過，但接替的蔡政府，仍然恪守施行法的規定，進行法規檢視、教育訓練及提出國家報告，並邀請國際審查委員，進行審查。人權的推動，在台灣顯然不受政黨輪替的影響。這是民主國家成熟的表現。
人權公約的施行，難度其實比想像中要高。政府不但要額外編列預算及人力，還必須持續的與各方民間團體溝通，以回應其需求。例如，身心障礙者的障別即有數十種，對各種軟硬體的需求評估，就足令相關機關頭痛不已。就台灣人權的進步而言，這是必然的過程，中央及地方政府也責無旁貸。
人權公約施行法施行至今面臨了廣度及深度不足的兩項挑戰。首先，在廣度方面，聯合國的各項人權公約，隨著時代的進步，往往會增加一些任擇議定書，以補充或強化原來的公約。例如， 1991年生效的公民及政治權利國際公約第2任擇議定書；1996年生效的公民及政治權利國際公約第1任擇議定書；2013年生效的經濟社會及文化權利國際公約任擇議定書；2002年生效的關於兒童捲入武裝衝突之兒童權利公約任擇議定書；2002年生效的關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情問題之兒童權利公約任擇議定書；2008年生效的身心障礙者權利公約任擇議定書等等。
這些任擇議定書，雖然是「任擇」性質，但其中部分締約成員相當多，如公民及政治權利國際公約第2任擇議定書，締約成員有86個；關於兒童捲入武裝衝突之兒童權利公約任擇議定書，其締約成員168個，足證其已為國際社會所普遍接受。但是，我國的各種人權公約施行法上雖皆規定適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及各該權利委員會對公約之解釋，但這其中並不包括各種任擇議定書在內。
基此，各種人權任擇議定書，並不在我國法規及行政措施「參照」之列，實務上亦是如此。這顯然有失平衡。查任擇議定書亦係公約的一種，其制定目的本在隨時代之演進，而予以補充及強化，有些甚至修正了原公約的規定，例如前述關於兒童捲入武裝衝突之兒童權利公約任擇議定書即將原兒童權利公約關於招募兒童士兵的年齡由15歲提高至16歲。但我國的兒童權利公約施行法卻予以排除，令人有跟不上時代之感。這似乎是當初在將人權公約國內法化所始料未及之處。我國政府及民間人權團體，應隨時注意各項人權公約發展的情勢，與時俱進。
深度方面，在人權公約內化的過程中，應該對公約條文有完整的認識，尤應注意其背後的意涵，切莫以我國看似已有相關的條文，即囫圇吞棗的認為我國相關規範已屬完備而自滿，否則其結果，可能是「失之毫釐，差之千里」。茲舉最近的案例說明。今年10月，報載台灣兩名人士被美國聯邦調查局(FBI)列名全球第30名及第33名的通緝犯，罪嫌是在網路上散布超過2500部的兒童色情影片。FBI經過長期監控後，啟動「百夫長強化專案」行動，將犯罪資料交給我國，後由高雄市警察局婦幼警察隊聯手刑事局國際刑警科緝捕到案，依違反兒童及少年性剝削防制條例，移送新北地檢署偵辦。這個案件，要不是因為嫌犯被列為FBI全球百大通緝犯，恐怕連媒體都不會報導。這突顯出我國政府及民間對這類案件的無知及無感。
在台灣，兒童色情往往被淡化成幼齒圖，認為只是未成年人的清涼照或露點照而已。殊不知兒童色情案件在國際社會早就被認定是對兒童性虐待及性剝削的具體呈現，屬於最嚴重的犯罪之一。任何製造、散佈、販賣及持有兒童色情案件的破獲，都是重大新聞事件。國際刑警組織甚至成立專責部門及建立資料庫，以抑止網路風行後所帶來的這股犯罪風潮。歐盟及美國政府每年更編列預算，動員及協助民間兒少保護團體，檢舉網路上的兒童色情資訊。
筆者多年來以民間團體代表的身份參加相關國際會議，對歐美社會保護兒少所作的努力，欽佩不己。1990年的兒童權利公約第34條原則性地要求締約國應制定政策及法律予以防制，但規範並不完整。更詳細的規定則是出現在2000年的關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情問題之兒童權利公約任擇議定書。該任擇議定書第2條(c)款對兒童色情有詳細的定義，即「以任何手段顯示兒童進行真實或模擬的露骨性活動或主要為誨淫而顯示兒童性器官的製品」。這項定義，已廣為歐美，甚至日、韓等國家立法所採。反觀我國的兒童及少年性剝削防制條例雖然歷經修正，仍然是以制式的「兒童或少年為性交或猥褻行為」概括稱之(參兒少性剝削條例第36條)，無法涵蓋該任擇議定書的定義範圍。
至於法院的判決，更常以「考量被告之犯罪態度、犯罪時間短暫及最終尚知坦承犯行之犯後態度，並兼衡其勉持之經濟狀況、智識程度等一切情狀」等語(參高雄地院102年度簡字第3715號判決)，諭知易科罰金或緩刑，無視被告對兒少所造成的傷害，及此種犯罪的嚴重性。這種「寬容」的表現，呈現的是我國立法及司法部門對兒童權利公約及其任擇議定書所規範的兒童性虐待及性剝削方面的欠缺深度認識及持續性的關注！在政府興高采烈的宣揚種種人權公約施行法之餘，我們是否應該更踏實的去瞭解公約的內涵，導正社會各階層(包括公部門)的人權觀念？
人權公約施行法不是人權保障的指標，而是啟動人權保障的鑰匙。我國政府及民間，仍需繼續努力！
＊作者為中興大學法律學系教授、中華民國國際法學會秘書長，本專欄由中華民國國際法學會、台灣國際法學會共同合作提供。
