觀點投書：日本外資在台設立菸廠合法、合理嗎？ 兼評我國的菸產業政策

前言

上週各媒體曾廣泛報導，日本菸商傑太公司申請投資92億元於台南市科學工業區內設立菸廠案，而引起社會各界爭議與政府各部門不同的說法。

此案不僅是一時新聞話題而已，而是深刻反映了我國政府在重大公共政策上混亂治理的根本問題。此案，值得我們深入討論。

一、三大議題

此案涉及了三方面的議題。

首先，此案不僅為台灣近年來極少見的外資重大投資案，而且是高度爭議性的菸產業投資案。對此特定商品之外資投資案，我國核准與否的依法行政之法律規範是什麼？其決策的衡量標準是什麼？

其次，此案顯然違反我國政府執行推動的菸害防制政策(除非禁止該投資生產的菸品在台灣內需市場銷售)。而作為行政一體的中央政府，有其無可推卸的職責來妥善處理這經濟發展利益(外資直接投資)與國民健康福祉兩者之間的價值衝突。

那麼，我國政府是否有一套政策來兼顧這兩者利益（國民健康與菸品經濟利益），而達致最佳綜效?

其三，此案反映了我國國營事業不合理的邊緣角色。

台灣菸酒公司乃是台灣最大的本土菸商(從菸品的研發、生產到行銷)，而審議此案的政府各部門官員們是否考慮過此案的核准會嚴重影響台灣菸酒公司的法定盈餘目標(每年度由立法會審議定案後，要求該公司執行)?嚴重打擊本土菸產品的銷售前景?

這不僅僅是該公司本身的業務權益問題，而更是我國政府是如何看待國營事業的角色功能?尤其是這類生產銷售有爭議性的商品(如菸、酒)，我國國營事業是否需要涉入菸產業？還是讓它自生自滅，由所謂的自由市場競爭來決定?

這三大議題，實質上是相互密切關聯。但目前浮現在檯面上的爭議，卻只有前兩個議題，至於經營菸產品的國營事業角色，無人提及。但事實上，前兩個議題的真正解答，卻在於我們長期所忽略漠視的國營事業角色功能!

二、各界的批評與政府各部門不同的回應

讓我們回顧一下，此案的各界批評與政府的回應。

除了台灣最具知名度與社會實力的反菸團體，董氏基金會(以及消基會、主婦聯盟等民間團體)率先公開指責政府主管機關經濟部違反世衛《菸草控制框架公約》而核准此外資直接投資案，所以政府的核准，「不僅違背世界拒菸趨勢，也代表政府防制菸害立場動搖」。董氏基金會並要求申請設廠所在地的台南市政府不應核准設廠於該市設廠。

奇特的是，政府的另一行政機關，衛生社會福利部(衛福部)的一位中階主管(菸害防制組代理組長羅素英)公開呼應董氏基金會的主張，認為「讓菸商在台設廠，確實違反世衛《菸草控制框架公約》，對我國過去菸害防制努力是打擊，衛福部反對菸商設廠」。這說法顯然與經濟部的核准決定，完全相反。

三、此案反映了什麼重大菸政策問題？

上述報導引起社會輿論爭議後，政府各相關部門與地方政府的回應紛紛出籠、撇清責任。各發言單位基於其本身的利益、各自的業務權責而呈顯出不同的重點。這些重點雖相互重疊，但也有相互矛盾之處。我們可簡要歸納如下： （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

首先，此案已經由中央主管機關經濟部審查通過，而此審議過程是否符合現行法規。經濟部認為，其審議依法行政，完全合法；而且非經濟部自己的片面審查，審查過程徵詢過其他相關主管機關（財政部、衛福部）皆同意通過此案。

針對這說法，我們應進一步釐清，這表面上合法的過程，其所反映的政策思維是否合理？即，現行這套審議外資的法律規範，在菸政策上，顯示了什麼重大疑問？

依現行法規，此案須依照「外國人投資條例」規定，由經濟部之投資審查委員會審查。而投資條例第七條第三項規定，外資直接投資並非是無限開放，而是有所選擇管制的。因此授權行政機關訂定禁止或限制投資的事項，並由申請某特定投資案的該目的事業主管機關（非限經濟部）逐一審查。

因此，「投資審議委員會」以負面表列的方式，針對某些特定產業加以限制(如農作物栽培業等)，甚至禁止外資申請的(如軍火製造業、通訊廣播業等)。

但菸草製造業卻被列為「國民待遇」，即享有等同於我國國民之投資權利而可在台投資設廠生產菸品。而此產業的主責審核機關，就是財政部。所以才會有經濟部曾函文詢問財政部審查意見，而據經濟部說明，財政部認定日商申請案符合菸害管制法，所以同意投資設廠。

以此來看，就法規的形式與程序來看，此案申請的審查顯然合法，沒有多大的爭議空間。

但，問題是：當初這套外資審議制度的設計，即明定政府有保留不准或嚴格限制的外資投資事業類別。既然如此，那為何政府不依法在這負面表列上，明定禁止外資投資菸產業，或至少應嚴格限制投資總額、案件數等？

也就是說，我國已明定有菸害防制法、菸酒管理法等以嚴格限制菸、酒消費市場與生產，尤其更認同《菸草控制框架公約》，這都在在顯示，我國公共政策是將維護國民健康權益視之為比菸產業經濟利益更重要。那為何除了軍火業、通訊業這些涉及國防安全的產業不准投資之外，卻不將禁止或限制外資投資菸產業？

一句話，此案之通過，不在於政府合法放行，而在於政府自己棄守法定職權，不將控管菸產業、菸品消費當一回事，以致於在審議外資投資的制度規範上，早就開放外資以所謂「國民待遇」地位來投資菸產業。

問題不在於法規，而在於政策：政府怎能有這種對菸產業的外資投資生產不設防的錯誤、不當政策？而且這經濟利益擺首位的開放投資政策，擺明是與現有的限縮菸品生產消費的國民健康政策嚴重衝突，號稱行政一體的中央政府難道沒有這基本的體認嗎？

四、此案違背了《菸草控制框架公約》嗎？

其次，反菸團體質疑焦點，不在於現行的審議規範（如投資條例等），而在於此案的審查通過，違反了《菸草控制框架公約》。這意見，顯然認定《菸草控制框架公約》(以下稱「該公約」)已明文規定不准外資於其本國境外直接投資生產菸品，所以我國若以該公約為法源，就不應核准此案。

在這點，台南市政府同意這標準，若此案的審議違反了該公約，台南市政府願意駁回此案在該市設廠。但台南市政府同時要求中央政府的經濟部與衛福部應先釐清此案審議是否符合該公約的規範，台南市政府才能依法行事。

經濟部的回答完全未提及該公約。但若已徵詢主管該公約的衛福部意見而獲同意，則除非衛福部完全漠視該公約或竟然誤解該公約規定，此案應未違反該公約。 （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

關於此案是否違背《菸草控制框架公約》，衛福部國健署長邱淑媞署長表示，「該公約是在前總統陳水扁時代簽署，各部會均須遵守，既然有人提出新角度，行政院將邀集衛福部等部會與專家學者討論，重新檢討菸草業在台投資，看是否未來這類案子就別再核准了」。

也就是說，衛福部參與審查此案時，已認定此案並未違反該公約規範（因「該公約各部會均須遵守」），所以才會補充說「如今既然有人新角度」，那就「再重新檢討菸草業在台投資」。

然而，是否違背該公約，當須以該公約明文規定為判斷標準，而非想當然爾的主觀臆測。

若我們仔細讀完該公約全文，則應知《菸草控制框架公約》主要是針對菸品消費端的減少消費（但非禁止消費），以及生產端之生產成份資訊批露等提出概括性規範限制（但非禁止生產）。

也就是說，《菸草控制框架公約》並非禁止各國繼續生產菸草(但對行銷則有部分的強制性規定)，更未禁止各國到他國投資生產菸品。

該公約這種規範取向，反映了一個重要法理原則：作為全球性的衛生健康組織，世界衛生組織再怎麼不樂見菸品消費與生產，也不至於要在目前全面禁止菸品生產與消費。

這是因為：只要菸品，非為毒品有其嚴重致命或不可控制的個人健康、社會秩序危害，即使有危害國民健康之虞，它畢竟是人類社會長達數百年的消費習慣或偏好產品。在人權至上的世界裡，菸品消費與生產，乃是基本權利之一，我們固然可基於種種的社會公益考量來限制這基本權利，但卻無權去剝奪（禁止）這基本權利。限制基本權利與剝奪基本權利，這兩者有天壤之別（我國憲法第23條，即允許以嚴格的法律正當程序、比例原則來限制基本權，但絕非剝奪這基本權）！

以此來看，此案通過與否根本與該公約無關。因為該公約並未規定要禁止菸品消費與消費，而是逐漸減少消費需求與生產過程的適度管控。所以，我國反菸團體以該公約為法律依據，聲稱政府審議通過的不當與違法等，不是對該公約內容無知，就是無限上綱的錯誤攻擊了。

反菸者固然有權利來主張限制菸品消費與生產，但卻毫無合理依據來要求禁止菸品消費與生產。否則，就是剝奪人民基本權利，恐有違憲之虞。

五、台日投資協議對外資日商的保障是什麼？

其三，我們要分析當事人日商傑太公司的回應意見。

在該公司針對此事件的新聞稿裡，特別提及了上述反菸團體、政府各單位從未說過，但具有法律效力的「台日貿易協定」；即此案並非一般外資投資案，而是「基於台日投資協議」（下稱「該協議」）而提出申請的。因此，此案是屬於台日投資協議架構下的案件，當適用該協議的規範保護。

該協議的內容概括性地提供了台日雙方相互投資上的「國民待遇」與「最惠國待遇」，但同時也相互保留了各自不給予對方最惠國待遇的特定產業。例如，我國保留了博弈產業、民間參與公共建設等，不對日本開放。而日本也保留了某些特定產業，不對台灣開放。

但，關鍵是:在此協議中，我國並未對日本保留不開放菸品製造業，而日本卻明文保留了該國的菸品製造業，不對我國開放(參見台日投資協議附錄二)！

簡言之，在菸品製造業上，這台日投資協議根本是不對等的協議! （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

既然是協議，當然是雙方各自提出後經雙方合意一致下的結果。日本固然有權利不開放菸品製造業，但我國卻為何要開放呢?開放菸品製造的協議，又在哪一點與「菸害防制法」、《菸草控制框架公約》的立法意旨一致呢?這不對等開放菸品製造的協議，在哪一點符合我國維護國民健康的公共政策目的呢?

主責這台日投資協議談判的政府部門是經濟部，如果經濟部出自於國際投資的業務考量而簽訂這協議，而這片面開放菸品製造的協議內容，顯然嚴重違背衛生福利部的國民健康政策。

請問:這兩個各司其職的行政機關有所協商嗎?如沒有協商，而彼此政策方向，客觀上是相互衝突時，他們的共同上級機關行政院有出面來整合處理嗎?

可想而知，上開問題的答案必然是否定的!

但若事實真相是經濟部與衛生福利部曾就開放菸品製造與維護國民健康的政策衝突，有所協商，或行政院曾出面整合這內部矛盾，但最後卻是這份片面開放的協議條文，那就更可悲了---原來，我們的政府是將外商投資當成最重要的價值，大開門戶而將國民健康晾在一旁，棄之不顧!

但這協議對此案來說，更嚴酷的規定在於：對於日本來台直接投資的事業，我國不得有任何額外、附帶的要求或限制，例如台日雙方不得以投資生產須「出口外銷實績」為條件(參照該協議之第七條)。

即，申請此案投資生產的日商傑太公司，今後一旦在台生產，就可全數在台銷售，該協議提供了充分保障，不許我國對此有所任何限制！

邱署長在面對外界評擊衛福部沒有嚴密把關時，說明該部在審議時「原持反對態度，因傑太公司外銷，才獲有條件通過」。但根據台日貿易協議內容以及該公司目前在台銷售佳績、佈局策略來看，我國有何法律依據來要求該公司在台生產菸品全數外銷？該公司既有該協議的明文保障可在台銷售，又有何理由會同意全數外銷？

因此，筆者對邱署長的說明，有所保留；我們應依政府資訊公開法的第１８條第七款但書，「對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者」，應予公佈之規定，要求政府應速公佈此案之審查決定是否包括傑太公司需將在台投資生產的菸品全數外銷?傑太公司是否已正式接受此項此外銷要求?

六、政府眼中還有國營事業的存在嗎?

台灣菸品內需市場的年度營收總額，大約1350億，這規模有多大呢?大約剛好等同於全台五千家店面的統一超商年度營收總額(2012年為1345億)。這是一個相當龐大的市場規模，而傑太公司是市佔率最高的廠商，去年市佔率為四成，遠超過台灣本土的台灣菸酒公司的26%市佔率。

可想而知，傑太公司若於明年初開始在台營運生產，它有什麼理由會不在台銷售其在地生產的產品、繼續擴大其在台灣市場的市佔率?

事實上，過去幾年該公司菸品就交由台灣菸酒公司代工製造、直接在台銷售而屢創佳績，如今既然要投資鉅資自行設廠生產，怎麼會捨棄台灣市場而全數外銷?而且這一切，都有所謂的「台日貿易協定」來保護啊!

如果上述的推論大致合理，則結局就幾乎不堪想像了。除了會有更多國民會購買其菸品外，而有危害國民健康之虞，更直接受到嚴酷衝擊的，就是我們百年老店的國營事業之台灣菸酒公司的業績榮枯。 （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

目前菸品營收仍為該公司的最大宗業務類別收入，超過該公司總營收的一半。一旦傑太公司挾其生產與行銷之在地一體的優勢，持續提升其市佔率，台灣菸酒公司菸品幾乎是註定要開始邁入沒落之途!該公司營收、政府財政收入、以及該公司全體勞工的工作權保障等，都將成為嚴重問題。

對國營事業權益保障的疑慮，贊成自由市場機能論者，固然會說傑太公司設廠能提供約3百人到4百人的新就業機會，會繁榮當地的經濟，而其銷售成果，政府依然可由菸稅、菸品健康捐等繼續徵收更多的稅收。況且，能拿出92億元來投資設廠的金流能力，從而創造出更多的經濟效益，根本不是台灣菸酒公司目前所能做到的。

這套說法，可想而知，必然是經濟部僅從經濟效益的眼光來處理此案的思維與政策。

事實上，經濟效益的說法，此時此刻對於我國財經部門的官員來說，是更有無可阻擋的吸引力。據剛出版的今週刊報導(960期，7/27日出版)，我國近年來在吸引外資直接投資的表現上，是逐年嚴重下滑，如今已落居於越南、菲律賓、印尼等國，不僅是案件數大幅減少，而且各個案件平均金額也同步下降。目前，我國外資直接投資年度總金額約為42億美金，以此估算，此案的日商投資，就高達全體外資直接投資的年度總金額的百分之七，經濟部能不動心、竭誠歡迎嗎?

但這種惟經濟效益掛帥的政策取向，在針對菸產業上，卻絕不能如此行事!

菸品是一項非常特殊，且對國民健康有危害之虞的產品。國民健康的價值，當然勝過經濟效益。這也是為何全球衛生組織會推動全球性的減少菸品消費生產的政策，也為我國既定的公共政策之一。

我國政府既然已簽署這公約、制定了相關菸害防制的法規，就不應將菸害與國民健康議題當做空洞的口號，而是在各項政策實施時，或與其它利益政策有所衝突時，能持續保持國民健康的價值。

正是在這方面，國營事業就突顯出其無可取代的必要性!

也就是說，菸品，從國民健康價值衡量來說，宜以公權力依法行政來酌予限制其消費與生產。而這限制，除了法律規範外(如現行的菸酒管理法、菸害防制法或國際公約等)，另一有效手段就是由政府主導性的介入生產，並非過去專賣制度，而是目前以國營資本之公司化來經營。

這種國營事業方式來經營菸品，其優點是:一方面仍能提供有公權力來監督的良好品質控管、符合法規要求的菸品來滿足社會上少部份的菸品消費者需求(這是他們的基本人權)。另一方面，由於屬於國營事業，其營運方針由政府直接控管、國會有權審議，所以不會為追求菸品利益而一昧地無限擴張生產，違法行銷、甚至以不法手段來降低成本，而有違國民健康的主流價值。

換言之，唯有國營事業才能真正兼顧國民健康的政策取向與菸品消費的基本權利需求。這也是為何我國憲法144條會明文規定，「公用事業、獨占性事業」，應由國家來經營。而菸品，這種特殊產品，性質上正是屬於獨占性產品，理當由國營事業來主導發展!

然而，多年來，我們的政府卻早已遺忘了這憲法上的法定任務，漠視了國營事業應有的作為與功能，不斷將其民營化，肥了財團，聽憑市場機制來主宰我們更高的價值利益，而束手無策。此案的爭議，在相當程度上，反映了忽視國營事業的價值與功能，而聽憑一時的經濟利益掛帥，就會落到如今進退兩難的下場。 （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

結語:此案的對策建議與檢討

總結來說，此案由於政府在外資投資菸產業的政策上，一昧大開門戶，放棄法定權力來設限，從而造成所謂「合法審查通過」的結果。

目前，最好的結果是:審議委員會審查通過此案時，有附帶條件要求在台生產的菸品須全數外銷，而傑太公司也居然放棄台日貿易協議的保障而同意。若如此，這或許是最佳結果，台灣既增加就業機會、提高經濟效益，又不致有危害國民健康之虞。但這點，我們將要求政府依據政府資訊公開法儘速公佈審查結果，以確認事實真相為何。

但日商菸品即使全數外銷，畢竟也是以鄰為壑，在國際形象、道德上有其瑕疵、(台語俗諺「別人的小孩死不完」)。長遠來說，菸品確應在有效管控下，酌予限制生產、行銷與消費，而能擔負起這種兼顧市場銷售與公共利益角色的廠商，只有國營事業。

正因如此，政府應有的菸產業政策，就應回歸到憲法所明定的獨占性事業性質，多方協助國營事業經營菸產業，讓台灣菸產業、菸品市場能在有效管控範圍內。

所以，台灣的菸產業不宜全面開放、讓外商或民營菸廠逐步擴大，因為外商或民營菸廠業績越好、市佔率越高，就意味著我國國民健康所受到的潛在危害就越大。

此案的爭議，反映了政府各部門對於國民健康、菸產業、以及衍生而來外資投資，其實沒有一套完整而整合為一體的政策。

在菸產業政策上的混亂政府治理，其病根之一在於政府只看到經濟利益，而沒有同時全盤考量這經濟利益、市場掛帥的政策是與其它更重要的公益價值相違背的。

其病根之二，則在於政府忽視了國營事業的應有功能與任務，如今應讓國營事業的台灣菸酒公司擔負菸品在台灣內需市場的主導角色，以兼顧菸品消費需求與國民健康權益。

最後附言，在實際運作上，要讓國營事業發揮這雙重功能，當務之急就是重新擬定過去以銷售額、盈餘等純經濟效益為考核國營事業經營績效的單一標準，並應協助該公司業務轉型（如逐步將生技產品成為主力業務；開拓大陸市場等）。但這類問題，已非本文討論範圍了。 （相關報導： 污染元兇 海洋垃圾最大來源 抽煙族每年亂丟84.5萬公噸菸蒂 ｜ 更多文章 ）

＊作者為台灣菸酒股份有限公司工會全國聯合會顧問、台灣公共化協會前理事、前立報專欄作家