探索社會住宅》培養合作意識,互助打造共享家園

2018-04-14 06:30

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英國從國會支持、政府政策和民間合作社、非營利組織的共同協力,實現社會住宅、社區型合作模式的多目標經營,也延伸在地住民共同創業行動。(資料照,取自Pixabay)

英國從國會支持、政府政策和民間合作社、非營利組織的共同協力,實現社會住宅、社區型合作模式的多目標經營,也延伸在地住民共同創業行動。(資料照,取自Pixabay)

英國發展社會住宅已有百年歷史,從政府支持到民間合作社的共同協力,住宅合作模式相當多元,並有效改善中下階層民眾的生活環境。

全球社會住宅起源於1861 年英國羅虛戴爾公平先驅社(Rochdale Society of Equitable Pioneers),1844 年首創的消費合作社,即現在的「合作集團」(Cooperative Group),提供勞工的社員住宅。157 年來,住宅合作社模式提供「可負擔的居住」(Affordable housing)、永久性住宅,並逐漸納入各國的住宅政策與城市發展中,穩定國民經濟生活。從傳統個別所有權的住宅合作社,創新發展呈現多元的、共管的「承租人住宅合作社」,蔚為世界性的住宅合作運動。

2012 年國際合作住宅組織(Cooperative Housing International, CHI)資料來看, 英國於2011 年總人口有62,690,000 人, 全體房屋的存量有27,100,000 間, 其中經由合作社(Cooperative)及互助家園組織(Mutual Home Ownership)進行管理者,超過1%,總計有677個合作組織,分別在英格蘭有607 個、威爾斯有26 個、蘇格蘭有41 個、北愛爾蘭有3 個,轄管超過45,000 棟房屋。合作社長期貢獻於消除貧窮、改善髒亂,增進公共社區和社會福利。

政府協助 共同解決居住問題

英國國會在2017 年5 月通過「合作與社區福利社會法案(Co-opertive & Community Benefit Societies)」,源於保守黨2016 年提案「住宅社區基金」,政府提供£3 億(約新台幣120 億元),幫助住宅合作社區永續發展。

有關住宅合作社興建大型住宅社區之規劃、設計,關係到優良社區百年大計的基礎,政府會提供部份的補助款,以表示獎勵和重視規劃基礎建設的重要性。這對台灣各縣市的舊社區、街區再生、翻新,可以鼓勵土地持有人,嘗試著認識社會經濟,以自助、互助方法來注入人與住宅、環境的關係價值。

對於依法經營,提供社會住宅給低收入戶的住宅合作社,政府協助土地取得,地方政府如威爾斯自治區,政府與合作社共同來解決中低收入的居住問題,補助合作社購置土地費用17 至19%,但要求提供60%出租予低收入戶,25%介於中等收入戶。這是政府與民間社會對於社會住宅開始學習的重要課題。由於合作社購置土地、興建住宅急需龐大資金,英國政府也會出面提供信用擔保並向銀行推介長期貸款,銀行也樂於接受,這項機制值得台灣反思和修正。

倫敦十九世紀建蓋的社會住宅Boundary Estate,如今多被商人買去,炒高了房價,當地因此「雅痞」起來了。(白曉紅攝)
倫敦十九世紀建蓋的社會住宅Boundary Estate,如今多被商人買去,當地因此「雅痞」起來了。(白曉紅攝)

採行參與管理 發揮公益本質

合作社的模式以共同「出資、利用、經營、分配」和一人一票決定,不只在短期利益,而是為了更美好的未來而努力,重視人與人的結合關係、社區關係,而不是只為了最大營利的資本集結,這些都是經營合作社與私人營利企業的最大不同處。合作社具有社團的性質,帶有公益性,是在地的、具體的經濟事業體,採行共同所有權與民主決策機制,承擔風險,謀求社員、社區、社會的利益。

由於公共住宅管理不佳,英國政府改採行參與管理,將市政府經營的「公共住宅」股權,移轉至住宅合作社、非營利之基金會、或社區法人組織來集體經營管理。而且如英國住宅合作社聯合會(轄下計196,000 戶社會住宅)的執行長BLase Lamber說明,英國政府對住宅合作社免徵公司稅(即台灣的營利事業所得稅),並明定於合作社法而落實執行,一方面減輕合作社的負擔,協助發揮社會公益本質;一方面也因為合作社的互補功能,政府可減輕龐大的財政建設負擔。因此建議各級政府,依憲法獎勵與扶助合作社發展國民經濟的基本國策,在法律、政策、制度上,建置尊重人本的良性施政措施。

民間的合作社在長期間關心勞工、消除貧窮、改善居住環境,以及青年、社區發展,也提出創新股權融資方法,即引入市民以£1 入社,取得參與機會而融入社區改善。此外,政府鼓勵人民儲蓄購屋的首付款,藉著降低租金,鼓勵公共住宅承租戶養成習慣性儲蓄,累積資金,同時培養合作意識,進行互助購屋。1980年代推廣具銀行性質的建屋融資互助社(Building Society),以及儲蓄互助社(Credit Union)協助一般中、低層民眾儲蓄與貸款金融。

倫敦成功案例 吸引各國仿效

120 年前,倫敦有很多低收入戶,大都住在雜亂、擁擠又髒亂,而且高房租的地方,生活很貧苦。1898 年Ebenezey Howard發揮善行,全力策畫讓各方來關心這個居住的問題,引起社會很大的關切。配合善心人士慷慨捐獻倫敦近郊一大片閒置土地(現為Letchworth)。特別請2 位名建築師—— Barry Park和Raymond Unwin 規劃了寬闊、優美、寧靜的設計,成為首創的「花園住宅社區」基地,並組織住宅合作社區型態,有完善的公用設備,例如老人照顧、醫療、購物、運動等設施;也強制規定社區必須提供33%給無住屋的低收入戶安居。這是百年前就落實社會住宅,提供公用設施與公益性的生活。

這樣的環境,成為低收入戶居住的天堂,並與富人在相同的社區共同生活,共享設備,形成一個具有活力、公益、喜悅、安全美好的生活組合,社區所有的居民發揮不分貧富,實踐休戚相關經濟的平等、博愛精神。之後,吸引了外來移居住民,人口增加為37,000 人,社區向外擴大數倍範圍,在公共設施負擔變得沉重,環境保護也日益複雜,因此做了兩項改變:(1)改由土地捐獻者組織「遺產基金會」接管,業務有結餘時,全數成為慈善捐款貢獻於社區公益。(2)部份設施改由政府負責,如環保清運,道路及水、電設施等公共建設維護,以維持社區歷久彌新。

這個案例也吸引許多國家或城市前來觀摩,台灣第一個前來參觀訪問的基隆市第一住宅公用合作社理事主席張堅華,深受感動與敬佩,返台後不僅提供報告至內政部供參,也對合作社實現花園社區住宅和公用照顧福利,充滿希望與信心。倫敦花園住宅社區負責人Josh Tidy更曾表示,若台灣當局同意依法將公有、非公用土地提供(民間)興建社會住宅,他們願意協助,跨海傳授實質經驗。

倫敦「集體生活」私人住房計劃大樓裡房客共用的圖書館。(白曉紅攝)
倫敦「集體生活」私人住房計劃大樓裡房客共用的圖書館。(白曉紅攝)

社區金融機制 協助住民創業

民間從社會住宅也興起創新的社區型合作社,其中有一個機制扮演重要的推手角色,解決創業資金問題。在英國共同所有權運動下,1973 年即建置「合作社和社區金融(Cooperative & Community Finance)」,在1976 年有£60,000資金,來自捐贈、存款,進行貸款給14 家合作社,讓社區居民共同創業(Venture),累積損失率在6.7%;1987 年增加募集大眾股權而新設金融業務稱為ICOF,損失金額控制在£4,000 以下。透過ICOF貸款,如2011 年曼徹斯特「碳合作社」、「可再生能源合作社(R-ECO)」等,以共同分享環保經驗、知識,藉大量採購住宅的綠能設備而降低成本,朝向英國—PAS 2050 碳足跡標準的達成目標。前述「合作集團」也進行提供教育補助,讓教師與學生一起進行社區創造地方經濟計劃。

英國從國會支持、政府政策和民間合作社、非營利組織的共同協力,實現社會住宅、社區型合作模式的多目標經營,也延伸在地住民共同創業行動,引入科技、儲蓄資金,推廣社會善良風氣,其中普及化合作教育於社區、社群是黏著劑,政府與民間創制友善機制是媒合促進劑,這些都值得台灣社會來共同學習。

*撰文參考自合作經濟季刊第132-3 、135-6 期。本文由台灣金融研訓院授權刊載,精彩全文詳見《銀行家雜誌》10月號

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