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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

「威權時期」不是大家都選擇服從嗎?─對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱(1)

而徐世榮認定在二二八事件後已受打擊,無法進行抵抗的本省地主菁英,卻是透過由其主導的省與縣市議會,高度參與和影響從省府到行政院階段的政治斡旋與草案修訂過程。(資料照,BBC中文網)

而徐世榮認定在二二八事件後已受打擊,無法進行抵抗的本省地主菁英,卻是透過由其主導的省與縣市議會,高度參與和影響從省府到行政院階段的政治斡旋與草案修訂過程。(資料照,BBC中文網)

政大教授徐世榮於去年出版《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書,中研院人社中心助理廖彥豪、都市改革組織研究員詹竣傑受邀為《台灣社會季刊》撰寫書評,並由羅格斯大學地理學博士生洪偉傑做書評導讀,風傳媒即日起連續上刊。

一、前言:徐世榮戰後農村土改論述的基調

在解嚴後的台灣,對農村土改研究出版最多,最受學界矚目和社會知曉的學者,莫過於徐世榮教授,相關研究已出版三篇期刊論文,三篇專書論文(徐世榮、蕭新煌,2001;徐世榮、蕭新煌,2003;徐世榮、周有為,2008;徐世榮,2008;徐世榮,2010;徐世榮、廖麗敏、萬曉彤,2014),徐這些文章是以學院研究者作為對話對象,成為近年農村土改研究代表性的批判論述。

徐於2016年由遠足文化出版的《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書(簡稱《土地正義》),不同於先前學術論文,以個別政策作為對象,試圖以整合的批判角度,重新檢討「國民黨政府」在戰後推行農村土改的前因後果,並以「國民黨政府」推動土改時展現的威權獨裁性格和空間開發體制作為分析基礎,指出在解嚴多年後,這個威權體制遺緒仍是理解當前台灣各項土地徵收爭議和衝突的核心要害[1](徐世榮,2016),徐並提出應將土改與土徵爭議等現在進行式的不正義作為,納入當前轉型正義的處理範疇,重新反省土改對台灣社會與地主菁英的影響和壓迫(徐世榮,2008:42-43;徐世榮,2010:95;徐世榮、廖麗敏、萬曉彤,2014:66-67)。

徐撰寫的學術論文,是和研究者進行對話,閱讀和影響範圍相對有限,徐自己對《土地正義》這本科普專書有不同定位,非以嚴謹學術規範做為限制,而希望是面向台灣社會和普羅大眾的歷史與政策書寫為主,並將這本書奉獻給曾經或仍在遭受土改和徵收迫害的台灣人民,希望台灣社會和政府當局正視此項轉型正義的重大課題(徐世榮,2016:22-23)。徐也身體力行,這本書不僅透過他親自口述,由訪談編輯者張雅綿協助整理,他也在出版前對全書內容進行校閱改寫。在出版後,透過串聯全島土徵爭議據點和獨立書店網絡全省巡講,藉此宣傳他對反省土改和面對徵收爭議的立場和論述,這本書也在2017年獲得出版界的金鼎獎,展現當前政府文化部門對此書的重視和肯定。

徐作為受限於學院框架的知識工作者,在不受體制鼓勵的條件下,願就對農村土改研究長期投入,及致力將自己對這段重要歷史事件與政策制度的研究成果和詮釋,撰寫面向社會大眾的科普書是應受肯定的事,但這本科普書內,卻有諸多論及歷史事實與政策制度的基本錯誤。我認為即便撰寫科普書,仍應本於各種歷史事實與制度規範,深入淺出重建對這段事件的歷史書寫,進而提出作者對這段歷史的詮釋和評價。但徐的《土地正義》一書,經我逐頁校訂後卻有高達六十個項次,近百項歷史事實和制度規範的嚴重錯誤,關於這些錯誤,請參閱我整理的勘誤表,本文不另贅述。

而本文則以書評形式,就《土地正義》的上篇〈土地改革的真相,你不知道的黑歷史〉為主軸,但評論不以這半本書內容為限,將同時參酌徐相關論述,呈現其對農村土改歷史書寫與分析評價的誤解與矛盾,提出對徐世榮農村土改論述的整體檢視、批判與質問。

二、耕者有其田案的博弈過程:政權運作、地主菁英與基層人民的政治參與

本節限於篇幅,僅簡述徐世榮對推動土改背後政權治理的基本理解,透過我的研究,並配合表一對耕者有其田案研議過程的斡旋過程,對徐就方案研議過程和政權治理運作的誤解,提出簡要批評與回應,對農村土改推動過程的敘述與分析,可參考我的論文,與2018年將出版的專書(廖彥豪,2013:9-111;廖彥豪、瞿宛文,2015:99-122)。

徐從推動土改的案例,提出對國民黨戰後政權治理和運作的基本觀點,可簡要定義成:以黨治國的黨國體制(徐世榮,2014:44-46;徐世榮,2016:55-74),對當時由誰來決定和領導土改時,徐指出國民黨是主要的幕後推動者,而這重大政治決定和指示,是由蔣中正親自下令。當時在政務系統由地政單位來負責,扮演主導角色是省府地政局,而擁有美援支持的農復會土地組則僅提供經費與技術,行政與立法系統大都配合蔣中正的政治決定,使國民黨政府能順利在1953年正式推動土改。

而徐認為土改涉及對本省地主菁英財產權的衝擊影響,以地主菁英為主的省議會理應參與這個過程,藉此表達不同看法和建議,但受二二八事件後續效應影響,地主菁英當時備受打擊和壓制,在推動土改期間,不敢作出積極衝撞和抵抗,同時在國府政務系統缺乏本省地主菁英代言人參與,因此地主菁英相當程度被排除在土改的政治斡旋過程裡,也未能對方案內容產生影響。

表一:行政院會審查階段五個方案的主要原則對照表。(廖彥豪製表)
表一:行政院會審查階段五個方案的主要原則對照表。(廖彥豪製表)

根據對國民黨、行政院、省政府與省議會檔案的利用與研究,我的研究已明確指出,蔣中正與國民黨在推動土改過程角色有限,蔣與黨是在行政部門內部意見分歧(行政院與省政府之爭),或行政和議會部門間產生衝突時(省議會提供建議案的程序問題和立法院對部分條文的爭論),扮演對程序問題和次要條文爭論的協調角色,徐顯然誤解蔣與黨在本案的角色。而推動農村土改幕後的主導者,無疑是當時的行政院長陳誠,他直接領導農復會土地組和省府地政局積極推動土改方案,而省府在1952年6月提出的省府草案(參考表一),是由土地組與地政局耗費一年多的時間,根據地籍總歸戶成果與參考過去農村調查研擬而成。相對於徐認定農復會僅屬於配合角色的看法,在實際政治運作和政策籌畫過程裡,農復會土地組扮演真正主導決策方案的重要角色。

而徐世榮認定在二二八事件後已受打擊,無法進行抵抗的本省地主菁英,卻是透過由其主導的省與縣市議會,高度參與和影響從省府到行政院階段的政治斡旋與草案修訂過程。從表一可看到,省議會在1952年6-8月間經過動員全省縣市議會提供修正意見的過程,匯聚全省各級地主菁英的意見和力量,提出議會建議案來影響土改案的修正方向。省議會明確從「必需保障地主利益」的角度出發,訴求擴大保留地面積、廢除共有地徵收、限制佃農承領面積、提高地價補償基準、降低違反條例罰則等主張。若國府當時全盤接受議會建議案的修正意見,徵收面積將大幅降低至9.5萬甲以下(僅佔總面積的37%不到),在各方案間比較,可說是個「不土改」的替選方案。

而在行政院審查階段,省府草案和議會建議案則先後送交行政院,作為院方與內政部審查的重要參考。在行政院階段,並非各官僚部門全力支持最初由農復會和地政局研擬的省府草案,參考表一,當時財政部提出一個地主四甲土地以上採直接徵收,四甲以下採貸款給佃農,由業佃間交易的間接扶植方案,但此案並未被陳誠採納。行政院審查階段是由內政部主導,但內政部審查時提出的各項修正,也是接受陳誠的指示,而內政部主審案的主要修正,包括納入祭祀公業、宗教團體與工商業保留地,及對土地等則和保留面積換算基準的放寬,都是採納議會建議案做出的修正,並非徐世榮認定議會建議案對行政院審查毫無影響。

而行政院審查階段對本省地主菁英做出最大的讓步,是最後在院會由院長陳誠主導通過,作為政務部門提出最後定案的行政院草案(參考表一)。陳誠高度採納議會建議案、本省籍政委蔡培火和省主席吳國楨的建議,包括不論在鄉與否,地主皆可保留土地,保留面積放寬到一戶三甲,土地等則和保留面積換算採納省議會建議,這使按照行政院草案規範,徵收面積略降為17.9萬甲,主要呈現對個人有和團體有地主的退讓,以尋求本省地主菁英的妥協。然而作為構成當時台灣私有出租耕地主體的共有地全面徵收部分(參考下表四),國府從省府到行政院審查階段都捍衛全面徵收主張,對此未對議會建議案訴求退讓。下一波對共有地徵收產生爭議,是在立院審議階段,由共有小地主自己提出陳抗,並獲得立院外省菁英相助,與黨政菁英進行抗衡,對共有地組成結構與斡旋過程分析請參考第四節的討論。

從對省府到行政院審查階段的主要方案和斡旋過程的簡介,可看到在最初研議到最後形成行政院草案的過程裡,蔣中正與黨機器都未介入方案內容的研議與修正,主要斡旋過程,是在院長陳誠、各部門技術官僚與本省地主菁英主導的議會系統三方間進行周旋。而當時政務系統各部門間也未對推動土改有充分共識,在意見分歧情況下,是由院長陳誠做出政治裁決。而從省府草案到行政院草案的重要修正,多採納議會建議案的意見,顯示省與縣市議會在體制上雖無權利參與實質審查過程,但透過高度組織動員全島地主菁英形成的政治能量和壓力,確實迫使國府決策者和技術官僚必須做出適度退讓,而並非如徐世榮所言,地主菁英的建議和訴求都未聽見和採納,行政院草案的妥協,顯示本省地主菁英在本案政治博弈過程的高度參與和具體影響。

*作者為台大城鄉所碩士。本文為對徐世榮《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》書評系列之一。

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