而徐世榮認定在二二八事件後已受打擊，無法進行抵抗的本省地主菁英，卻是透過由其主導的省與縣市議會，高度參與和影響從省府到行政院階段的政治斡旋與草案修訂過程。從表一可看到，省議會在1952年6-8月間經過動員全省縣市議會提供修正意見的過程，匯聚全省各級地主菁英的意見和力量，提出議會建議案來影響土改案的修正方向。省議會明確從「必需保障地主利益」的角度出發，訴求擴大保留地面積、廢除共有地徵收、限制佃農承領面積、提高地價補償基準、降低違反條例罰則等主張。若國府當時全盤接受議會建議案的修正意見，徵收面積將大幅降低至9.5萬甲以下（僅佔總面積的37％不到），在各方案間比較，可說是個「不土改」的替選方案。
而在行政院審查階段，省府草案和議會建議案則先後送交行政院，作為院方與內政部審查的重要參考。在行政院階段，並非各官僚部門全力支持最初由農復會和地政局研擬的省府草案，參考表一，當時財政部提出一個地主四甲土地以上採直接徵收，四甲以下採貸款給佃農，由業佃間交易的間接扶植方案，但此案並未被陳誠採納。行政院審查階段是由內政部主導，但內政部審查時提出的各項修正，也是接受陳誠的指示，而內政部主審案的主要修正，包括納入祭祀公業、宗教團體與工商業保留地，及對土地等則和保留面積換算基準的放寬，都是採納議會建議案做出的修正，並非徐世榮認定議會建議案對行政院審查毫無影響。
而行政院審查階段對本省地主菁英做出最大的讓步，是最後在院會由院長陳誠主導通過，作為政務部門提出最後定案的行政院草案（參考表一）。陳誠高度採納議會建議案、本省籍政委蔡培火和省主席吳國楨的建議，包括不論在鄉與否，地主皆可保留土地，保留面積放寬到一戶三甲，土地等則和保留面積換算採納省議會建議，這使按照行政院草案規範，徵收面積略降為17.9萬甲，主要呈現對個人有和團體有地主的退讓，以尋求本省地主菁英的妥協。然而作為構成當時台灣私有出租耕地主體的共有地全面徵收部分（參考下表四），國府從省府到行政院審查階段都捍衛全面徵收主張，對此未對議會建議案訴求退讓。下一波對共有地徵收產生爭議，是在立院審議階段，由共有小地主自己提出陳抗，並獲得立院外省菁英相助，與黨政菁英進行抗衡，對共有地組成結構與斡旋過程分析請參考第四節的討論。
從對省府到行政院審查階段的主要方案和斡旋過程的簡介，可看到在最初研議到最後形成行政院草案的過程裡，蔣中正與黨機器都未介入方案內容的研議與修正，主要斡旋過程，是在院長陳誠、各部門技術官僚與本省地主菁英主導的議會系統三方間進行周旋。而當時政務系統各部門間也未對推動土改有充分共識，在意見分歧情況下，是由院長陳誠做出政治裁決。而從省府草案到行政院草案的重要修正，多採納議會建議案的意見，顯示省與縣市議會在體制上雖無權利參與實質審查過程，但透過高度組織動員全島地主菁英形成的政治能量和壓力，確實迫使國府決策者和技術官僚必須做出適度退讓，而並非如徐世榮所言，地主菁英的建議和訴求都未聽見和採納，行政院草案的妥協，顯示本省地主菁英在本案政治博弈過程的高度參與和具體影響。
＊作者為台大城鄉所碩士。本文為對徐世榮《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》書評系列之一。
