新新聞》政院要修國土計畫法，為重大建設開後門？

二○一五年十二月十八日，第八屆立委任期最後一天的晚間十時，立法院三讀通過《國土計畫法》，彷彿宣示苗栗大埔浮濫徵收的悲劇將不再發生。行政院必須在新法上路兩年內公告全國國土計畫，縣市政府緊接著在兩年內提出地方國土計畫由中央審查，最後兩年再由中央拍板國土功能分區，進行實質管制。

修法遭質疑為解套「大南方」

新法於一六年五月正式實施，而內政部一八年在地方選舉壓力與農地總量管制的爭議下，仍如期提出全國國土計畫，共有國土保育、農業發展、城鄉發展、海洋資源等四大分類。不少縣市趕在二○年的期限前提出地方國土計畫，不料行政院卻端出修法。

這次修法有兩大重點：首先是行政院認定個案為「國家重大建設」即可改變國土計畫；二是原訂於今年完成的縣市國土計畫將延長「一定期限」，沒有時程表。完全打亂中央與地方相互協調的機制。

地球公民基金會研究員吳其融指出，《國土計畫法》除了控管土地使用分區，更創造中央與地方協商的空間，讓規畫過程能夠透明公正地處理各方利害關係，為的就是避免過去中央直接拋出大型建設規畫，相關部會與縣市政府只能被動配合的窘境。

政院修法的背後原因，除了為內政部官員提到的跨縣市、跨區域「大南方」計畫等重大建設案解套，其次也擔心實質審議不及而照單全收地方需求，部分地方百里侯更憂心縣市發展受限。另外，中央針對台商回流用地的規畫、地方針對農地違法工廠的輔導也都是待解的困境。

這項修法甫送出行政院大門，就被朝野立委與環保團體圍剿，首先開炮的是民進黨立委林淑芬。她質疑，修正草案中「國家重大建設」定義模糊，大賣場、度假村、產業園區都曾臚列其中，況且現有法規早就放寬公共設施不受限於五年通盤檢討，因此修法的重點是為方便民間業者開發，不需跑一次修正流程。

調整提案時程不等於遙遙無期

回顧去年十二月底正值總統大選衝刺階段，民進黨正副總統候選人蔡英文與賴清德「合體」宣布「大南方大發展計畫」，未來四年將投入五千億元以上在濁水溪以南投資。內政部次長花敬群承認，這些重大建設需要民間廠商配合推動，卻來不及納入國土計畫。

在立法院提出《國土計畫法》的前立委邱文彥說，當時就曾考慮地方發展現況與未來發展，已從務實面允許重大「公共設施」或「公用事業」不受限制，原條文曾有類似「國家重大建設」的新訂與擴大都市計畫等項目在立法過程中被拿掉，現在不能毫無配套就任由政府「空白授權」。

吳其融認為，若行政院真的有「重大公共建設」的必要，應採取「負面表列」，過去浮濫開發的項目如「產業園區」就不應列入，其餘的則依法通盤檢討，督促中央政府守法，並讓開發單位按照程序執行。

不過，花敬群表示修法並非只為了「大南方計畫」，至今僅有六縣市提出地方國土計畫，其他地方政府趕不上四月底送件，不但適法問題待解，且原先規畫的四種國土功能分區也將無法實施；就如政委張景森所提「不修法會是個災難」，中央純就地方發展需要提出修法。 （相關報導： 觀點投書：國土計畫宜併行政區劃分檢討，以縮短城鄉差距 ｜ 更多文章 ）

地方國土計畫趕不上今年提出，難道就無限期延長嗎？吳其融表示，民間團體並非完全反對調整縣市政府提案時程，但絕對不贊成遙遙無期的「一定期限」，行政院應立即盤點各縣市政府的困難，提出檢討或獎勵計畫；就目前掌握的地方政府進度而言，延長一年即可完成更為嚴謹的討論。

中央、地方資訊落差致農地流失

土地使用暗藏著中央與地方政府的刀光劍影。全國國土計畫確立國土功能分區及各分類土地的使用指導原則，實質規畫的壓力與重責大任則是落在縣市政府身上。無限延長期限一途，究竟是中央不想草率依從地方規畫，抑或地方一味躲避中央規範，又或許各有圖謀。

例如經濟部為因應台商回流訂定「新增產業園區計畫」，首先要求台糖提供十塊地，在中南部六縣市建置十處產業園區，首波包含高雄阿蓮九鬮農場，而高雄市政府在縣市國土計畫中將其重新劃為農業區，恐怕發生中央與地方衝突。

九鬮農場在一二年就因高雄市政府申請設置金屬扣件物流倉儲產業園區而由台糖釋出。如今高雄市國土審議委員會認為，九鬮農場屬完整的優良農地，依中央規定應畫為「農業發展地區」，維持農業使用，避免周遭蔬菜及養殖漁業專區遭廢水汙染。

據瞭解，審查會議上，就連農委會的官員都不清楚當時台糖農地怎麼就稀哩呼嚕地畫為工業用地，凸顯以往開發過程中缺乏法規建構正式溝通協商平台，經濟部、農委會及地方政府出現資訊落差，恐怕正是農地大量流失的原因。

依照營建署原本規畫，各縣市應分批在去年四月至十月間，將國土計畫提送中央審議，卻連最早送件的新北市都是在農曆春節前趕出；若十八個縣市都要趕在原法規定的四月底之前過關，難免有缺乏審議、談判時間與空間的聲音出現。

「已交卷」六縣市公民參與較完善

至於擁有全台最多農地的屏東縣與台南市，則被認為是以拖待變。全國國土計畫公布之前，農地總量管制與各縣市分配量即是一大爭議，因為農業用地不用繳納增值稅、地價稅，也不能成為都市計畫與工業區用地，大大減少地方財源收入與開發量能。

雲林縣則畫設了四一三一公頃的「城鄉發展區」，為全國最大。吳其融評估，縣府想要創造投資建設空間，但是否有相應的開發能量仍待觀察，尤其城鄉發展區有開發時限的壓力，未來若沒有居民、商家、廠商進來，就會變成縣府的財政負擔。這項規畫恐怕難過內政部這關。

吳其融認為，與其任由中央與地方政府相互角力，應該務實提出解決途徑。例如幾乎沒有農業發展的澎湖縣，過去就因頻繁地將農地變更為建地（農變建）而引發爭議，最後在縣市國土計畫中，於現有的農業地區五個分類外新增「第六類」，將會納入內政部審查。

目前已經遞案到內政部的有基隆市、新北市、新竹縣、苗栗縣、嘉義縣與花蓮縣。吳其融指出，這些進度較快的縣市都是規畫過程中，資訊公開與公民參與機制程序較為完善的縣市，顯示規畫過程多方納入意見，將有助於減少官民與不同單位之間的紛爭。 （相關報導： 觀點投書：國土計畫宜併行政區劃分檢討，以縮短城鄉差距 ｜ 更多文章 ）

台灣盼了十三年終於等到立法院通過《國土計畫法》，並逐步公布、施行，企圖讓縣市政府的第一線執行與管制能真正落實。《國土計畫法》並非擋下所有開發案的尚方寶劍，但空泛定義的「國家重大建設」與可能無限期延長的「一定期限」，很難避免開發建設走鐘。