建構安全、永續與韌性的都市（4）：韌性都市概念落實

什麼是（耐）韌性(resilience)

韌性的觀念一九八○年起逐漸應用在災害管理，災害防救研究者開始探討造成災害的原因，也翻譯為「脆弱度」或「致災性」(vulnerability)。一九九○年代至二○○○年，僅談脆弱度不夠，開始談到（耐）韌性，面對災害時能否因應、發生災害後的衝擊能否迅速恢復？從脆弱度到韌性的探討是最近的趨勢，當災害越來越多，韌性城市和國土的建構就越重要。

受到災害衝擊的社區或社會要能恢復，很多條件在災前就必須建構。例如社會面的韌性，地區受到衝擊後能很快恢復是因為平時已建構很好的社會資源(social capital)。所以不僅災後，必須慢慢從災中、災前、和未來去建立韌性。

各類型災害、不同層級空間、族群、不同時間階段（如減災、應變、復原重建，或災前、災時、災後）等存在各自的耐韌性。水災和地震的韌性不同，社會與族群的特性與文化也不同。耐韌性具不同面向，包括實質（硬體，如都市空間、設施…）與非實質（軟體，如社會面的社會資本、經濟面的可運用資源，以及制度面的防救災體制等）。非實質面的韌性更為重要，社會中的資源不僅政府，民間力量如何更具體、社會資本如何互相活用？資源、經濟能力和體制如何配合？可以接受未來性、複合性災害衝擊的體系是什麼？從國家層次談的韌性（大尺度的政策）、一直到小尺度第一線的防救災工作，韌性的要求都不同。

還有對於未來的不確定性、環境變動（環境動態、非平衡）的耐韌性。剛談的規劃是設定某種條件所設計，例如防洪工程依照估計每日降雨量來設計，但現在環境變化很大。以此次廣島爆雨來說，廣島地區從未下過這麼大雨，而日本是號稱防救災的先進國家，還是造成八十多人死亡或失蹤。因此永續或氣候變遷的韌性就更加重要，其所談的韌性不只既有經驗下的韌性，而是要能因應未來不確定性和各種可能的狀況，在談永續都市時必須把韌性當成很重要的因素。

總之，韌性是在環境變動，或外力的干擾、擾動下，尚能維持運作，確保環境中的每一個人、生命財產，以及都市機能等都能因應、安然無恙；或當都市遭受災害衝擊時，可以盡快回復或具備重組能量、恢復其都市生活的秩序、機能。不僅是維持或恢復舊有都市的系統機能，而且要能夠在未來的環境變動中能夠存續、再生，以因應新的趨勢，是最重要的課題。

提升、建構韌性都市

要提升都市的耐韌性，形成韌性都市，最重要的就是要如何「降低、減少高災害風險、潛勢地區的脆弱度、建構與因應各類型災害的能力。」也就是要規劃、構築能夠適應災害、與災害共存（生）的都市，而不是要營造一個完全沒有災害的都市。

以高雄氣爆而言，都市計畫、土地使用是很重要的課題。隨著都市發展和擴張，現在都市計劃（體質）若不健全，則很難談韌性，韌性不僅是救災，更要注重因應變動條件的本質。韌性是要讓高風險的脆弱度減少，但哪些地方是高風險、高潛勢的地區，若不公布大家都不知道，不瞭解就容易錯誤開發。這些資訊公開雖有很多人會反對，但這是走向韌性的必經之路。

＊作者為前國家災害防救科技中心主任／本文為余紀忠文教基金會，在高雄疑爆事件後舉「由氣爆事件，談如何建構安全、永續與韌性的都市」專家座談會中發言整理。