謝英士觀點：樹木、城市與國際法

世界地球日50周年主題: 氣候行動

每年的4月22日是世界地球日，今年迎來50周年紀念，主題是「氣候行動」(climate action)。

氣候變遷是對於未來人類以及生存環境最大的挑戰，聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）在2018年10月發布著名的《地球暖化1.5℃》特別報告，指出最晚在2052年，地球升溫就將突破1.5°C，若要使升溫回到1.5°C以內，將需要土地，能源，工業，建築，交通和『城市』的「快速而深遠的」轉變，2030年前必須將全球二氧化碳當量控制在2010年的45%，並在2050年以前達到零淨排放(net zero emission)。

現今全球有超過一半的人口集中在城市，預計到2050年這一比例將增加到68%。城市居民是主要的能源使用者與溫室氣體排放者，無疑也是氣候變遷影響最大的受害者。如何適應日漸加劇的氣候災難已經成為城市永續的關鍵問題，包括颱風洪水造成流離失所與疾病、長期乾旱帶來的水資源匱乏問題、許多沿海城市面臨海平面上升的威脅、還有都市熱島與極端高溫的疊加效應。

城市的角色在國際議程上越來越受重視。國際社會與聯合國普遍承認非經規劃的城市擴張，是造成貧困與不平等的主因。早在1976年第一屆聯合國人類住居與永續城市發展會議 (The United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development)，國際社會就開始關注城市與環境的關係，到2015年，兩個重要的全球發展協議將城市的永續發展列入核心，分別為《2030年永續發展議程》(2030 Agenda for Sustainable Development)與《氣候變遷巴黎協定》(Paris Agreement on climate change)。

立足於《千禧年發展目標》(Millennium Development Goals)之上的《2030年永續發展議程》共有17項目標(Sustainable Development goals, SDGs)，呼籲各國動員各種努力，致力於消除一切形式的貧窮、不平等以及對抗氣候變遷。其中第11項目標就是城市的永續，致力實現「包容、安全、有韌性、永續的城市與人類住居」。在SDGs的231項子目標中，更有超過1/3與城市的政策直接相關。

城市與樹木在氣候公約中的地位

城市在氣候變遷中的角色在第22屆聯合國氣候變遷綱要公約締約國會議(UNFCCC COP22)中被認可。2016年的馬拉喀什會議中，締約國同意，有鑑於城市包含最多的人口與碳排放，城市必須實施氣候變遷的減緩與調適。 （相關報導： 氣候變遷》瑞典「氣候少女」遇上德國懷疑論網紅　2位少女誰說的是對的？ ｜ 更多文章 ）

進入21世紀之後，以城市為主體的國際氣候協議逐漸成形，最具規模的是C40城市氣候領導人小組(cities climate leader group)，由代表全球1/12人口與1/4經濟活動的96個城市共組，每個成員「市」都被要求提出邁向巴黎協定1.5℃目標的行動方案。像這類城市間的國際盟約或許沒有法律拘束力，但是許多城市還是願意加入，因為待在團體中是有好處的，一方面可以向全世界宣示自己是全球最關心氣候變遷的城市之一，另一方面也更容易向世界銀行取得因應氣候變遷的資金。城市間氣候協議的存在，說明在巴黎協定時代，國家與國際組織已經不再是唯一的氣候行動主體，機動而有野心的城市對抗氣候變遷的貢獻不亞於他們。

另一方面，氣候變遷與樹的關係也很密切，根據聯合國農糧總署在2015年發布的《2010年全球森林資源評估》報告推估，世界森林和其他林地的碳儲存超過4850億噸，IPCC第五次評估報告（2013）也指出農業、林業和其他土地使用占人類溫室氣體總排放量24％左右，主要排放來自毀林及其他農業活動所排放。

森林兼具碳排放源及吸收匯的雙重角色，在1997年第三屆(COP3)通過的京都議定書第3.3條規定造林與再造林的淨碳值可納入國家的減量數值；2005年蒙特婁氣候會議開始呼籲減少森林砍伐與森林退化所導致的碳排放(Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation, 簡稱REDD)；2007年世界銀行總裁佐力克(Robert Zoellick)在峇里島會議期間宣佈成立森林碳夥伴基金，為保護森林提供財源；2009年REDD的內涵從減少毀林(Deforestation)與森林退化(Degradation)，進一步擴大到森林復育(Forest Restoration)和永續管理(Sustainable Management)的概念，成為現在所熟知的REDD+機制。2015年通過的《巴黎氣候協定》(Paris Agreement)已經在第5條中納入REDD+機制，承認減少毀林與再造林可以作為各國提交「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contribution, NDC)的一部分，例如巴西的NDC中就寫下2030年實現零非法砍伐，以及造林1200萬公頃的目標。

樹木是幫助城市對抗氣候變遷的最佳夥伴，至少可在以下層面發揮功用:

遮陰降溫，減緩都市熱島效應涵養水分 ，豐富地下水文減少徑流，預防災害惡化吸收二氧化碳，減少城市碳排改善空氣品質，舒緩壓力調節微氣候，更宜人居維持生態平衡，增進生物多樣性

全球加速的城市化，卻可能破壞樹木這一重要綠色資源。聯合國估計，到2030年，城市的增長可能會威脅到2900萬公頃的自然棲息地，這些自然棲息地存儲著約43.5億公噸的二氧化碳。更糟糕的是，隨著城市面積的擴大，預計40％的嚴格保護區將位於城市50公里以內，衝擊區內的動植物生存。

例如在2005年，印度的金融之都，快速發展的城市孟買經歷了毀滅性的洪水，造成1,400多人喪生。儘管降雨量高於預期，但造成洪水氾濫的因素有兩個：（1）1995年至2005年間，該市超過40％的紅樹林被清除用於沿海開發；（2）自然排水系統-密西河（Mithi River）被工業汙泥以及生活垃圾堵塞了。 （相關報導： 氣候變遷》瑞典「氣候少女」遇上德國懷疑論網紅　2位少女誰說的是對的？ ｜ 更多文章 ）

與樹相關的國際法

目前世界上不管是亞馬遜的熱帶雨林、或是城市與周邊樹木，都沒有像生物多樣性、氣候變遷、荒漠化三大環境問題，在1992年里約地球高峰會後順利產生公約，森林消失的問題在1992年當時只有產出一份名為《森林原則》的合意文書，全稱為「關於所有種類的森林之管理、保育與永續發展的全球共識之原則的不具法律約束的政府聲明」(Non-legally Binding Authoritative Statement of Principles for a Global Consensus on the Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests)，僅提出關於森林永續經營的15項原則，但沒有課與任何國家義務，可見關於樹木與森林的國際治理困難重重。

事實上，如果沒有森林，談論生物多樣性、氣候變遷、荒漠化也只是緣木求魚。2004年生物多樣性公約(CBD)通過「森林生物多樣性工作方案」，透過復育、造林、流域管理、設立保護區等方式恢復森林生態；在抗荒漠化公約(UNCCD)第六條中明確指出「植樹造林」是被公約認可的國家對抗荒漠化方案；歐洲森林協會(EFI)的目標則是導向以生物為基礎的社會，而森林就是最重要的生物基礎設施。

都市森林層面，在國際公約付之闕如的情形下，全球越來越多政府間或非政府國際組織，正在與城市共同合作建構城市森林的發展準則，例如總部設立於華盛頓的全球知名非營利組織「世界資源研究所」(World Resources Institute)就認知到: 城市與他們所依賴的森林越來越遠離，許多公民不覺得自己與森林有聯繫，而城市政府通常無法利用森林作為解決城市問題的方法。其結果就是，作為應對氣候變遷，確保清潔飲用水，改善公共衛生，減少空氣污染，減輕災害風險的戰略的一部分的樹木，卻很少有城市對此進行投資。

WRI在2018年發起Cities4Forests活動，串聯全球63座城市，一起改變三種森林環境: 城市森林、近郊森林、遠方的森林。城市森林清潔空氣，抵消熱島效應（並降低能源費用）並支持人類健康和野生動植物的棲地。近郊森林有助於提供更清潔的空氣和飲用水，減少洪水氾濫，並為忙碌的城市生活提供了舒緩之道。遠方的森林是指世界上任何一個角落的森林都與我們生活的城市息息相關，尤其是在熱帶地區，樹木產生大量的碳，為世界的農業帶來降雨，提供大量有用的產品，並擁有世界上大部分的陸地生物多樣性。

有一些走得比較快的城市，很早就制定都市樹木保護的法規，例如日本在1962年就制定「為維持都市美觀景緻之樹木保存法」，規定在指定之都市計畫區域內，認為有維持美觀景緻之必要時，市町村長得指定符合政令所定基準的樹木或樹木群作為保存樹木或保存樹林。

德國「柏林市樹木保護命令（Baumschutzverordnung - BaumSchVO）」(1982通過，2019年修正)規定，為確保自然平衡的重要性，保護野生動物的生存以及振興、發展和維護城鎮景觀，改善城市氣候並防止有害影響，樹木應受到法律保護。保護對象包括一定尺寸以上的樹木，但不包括屋頂花園或植物容器中的樹木，苗圃和花木市場的樹木（如果用於商業目的）。 （相關報導： 氣候變遷》瑞典「氣候少女」遇上德國懷疑論網紅　2位少女誰說的是對的？ ｜ 更多文章 ）

在台灣，過去關於樹木的法律只有一部森林法，而森林法的涵蓋範圍只及於地目為「林地」的區域，不包括根本沒有「林地」的城市，因此城市中的樹木或群聚林木不受森林法的規範。1986年，金門開始實施「稀有及固有古樹保護計畫」，是台灣保護老樹的濫觴。1990年，前台灣省政府農林廳推動「台灣省珍貴老樹及行道樹保護計畫」，補助各縣市政府調查全省平地老樹，並予以列管保護 。2000年宜蘭縣率全國之先通過「宜蘭縣樹木保護自治條例」，2003年臺北市也通過「臺北市樹木保護自治條例」，到現在幾乎全台各縣市都有類似法規；2015年森林法更新增第5-1章「樹木保護專章」，對林地之外的個別珍貴樹木列管、進行保護，影響深遠，殊值重視。

樹與城市的發展結合為一體，將引領區域或國際多邊立法

自從城市成為現代化的標誌之後，人們總是喜歡幻想未來50年或百年後未來城市的樣貌，一個有趣的觀察是: 在8、90年代以前規劃的未來城市圖像通常充滿金屬光澤的高樓大廈，以及飛天車，越靠近現代的未來藍圖，畫面中的樹木與綠意就越多，這顯示了人們觀念的改變，終於認識到，人不可能脫離自然而生存，即便在城市中也是一樣。

不論是從氣候變遷、生物多樣性或是抗荒漠化的角度，樹與城市的永續發展息息相關，樹木是將自然帶進城市的唯一方法，縱然城市可以選擇使用再生能源、發展大眾運輸工具等減碳方式，但樹木是實現以生態為基礎的減量調適的最佳方案，也能夠兼顧生物多樣性與抗荒漠化等公約的需求。

未來作為城市發展一環的樹木必將為區域或國際多邊立法所重視，台灣的城市發展規劃也要緊扣此一方向: 有計畫性的在都市市區植樹造林，並且妥善照顧現有或新植的樹木，讓他們能夠健康地生根、成長。

2015年6月我國森林法修正，新增「樹保專章」，要求各地方主管機關普查轄區內有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之「群生竹木」、「行道樹」或「單株樹木」，並列冊加以保護，各縣市也都自訂樹木保護自治條例，這些國內法規象徵我國對森林的保護從山區擴大到城市，但其是否能具備國際視野、與國際接軌? 對未來10年、30年的城市樹木/森林的願景又是什麼? 

以首善之都臺北市的樹木保護自治條例為例，目前尚未與氣候變遷、氣候世代正義的國際趨勢結合，因此就當然沒有「總量」的觀念: 一座城市究竟種多少樹、種什麼樹才能達到降溫、減碳、涵水、防旱的功能，例如，義大利米蘭預計要在未來 12 年間，種下 300 萬棵樹，每年將能吸收 500 萬噸的二氧化碳、緩和氣候變遷，同時淨化城市中的空氣汙染、提升市民健康，並將氣溫降到2℃。

依據臺北市公園管理處的統計，臺北市有行道樹8萬7千餘株，加上中央機關、私有開放空間，已超過10萬株樹木。考量到臺北市目前的城市建築密集度比上述世界其他城市擁擠得多，而隨著房屋老化，都市更新速度將越來越快，因此，以每五年種植5萬棵樹，從2020年起，到2030年前，種50萬棵樹，2050年達到150萬棵樹，應是合理、可行的目標。粗估如果能妥善利用公有閒置空地、落實公園預定地、以及加速都市更新釋放空間，將可釋出超過8平方公里的市區土地作為植樹空間。

以《巴黎協定》延伸的零碳城市為目標，臺灣的五都可以透過制度措施，不但植樹，且提供樹木更好的生存保障，藉此找到市民、環境、未來世代三贏的都市藍圖方案。 （相關報導： 氣候變遷》瑞典「氣候少女」遇上德國懷疑論網紅　2位少女誰說的是對的？ ｜ 更多文章 ）

＊共同作者，謝英士為環境品質文教基金會董事長、台灣國際法學會理事長；高思齊為環境品質文教基金會研究員、台灣國際法學會副秘書長。本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。