觀點投書：盟友還是下屬？國民黨中央與地方衝突中的制度性因素

一、地方黨部：黨中央管轄的下級機關

由於歷史因素，國民黨的中央－地方關係向來較為複雜，在民主化前，國民黨即相當忌憚地方政治勢力出現獨大，或是進入中央，因此對地方菁英採取分而治之的策略，利用自身的政治地位，給予地方菁英好處，使得這些地方菁英願意遵從於國民黨，雙方形成地方派系研究著名的恩庇－侍從關係。然而即使雙方有結盟互惠關係，國民黨卻仍始終對地方菁英相當不放心，極力去避免地方菁英進入黨中央的權力核心，因此就透過制度設計，將地方黨部作為黨中央在地方代理，管控地方菁英的同時，亦關上地方菁英藉由地方黨部進入黨中央的可能。

而從制度上來看，黨章第 25 條即明定地方黨部必須執行黨中央的指示，其主委的產生辦法亦由黨中央制定(黨章第 26  條)，並且由於地方主委的人事權在相當程度上歸屬於黨主席，使得地方黨部不僅在制度上被設計為黨中央的下級機關，地方主委亦成為黨主席的國王人馬，導致地方黨部僅能遵循黨中央的指揮，無法擁有其自主性。即是說，國民黨地方黨部的存在不是用以匯聚、反映地方民意，而承前所述，更傾向於扮演黨中央在地方的代言人，並且藉此控管地方菁英。

另一方面，黨中央將地方黨部主委的人事權緊抓在手，除可控管地方菁英外，亦可藉此來避免地方菁英進入黨中央，從而將地方菁英和民意封閉於地方。也就是說，由於地方黨部主委的人事權由黨中央掌控，因此國民黨的黨中央對地方來說具有高度的封閉性，地方菁英及其意見難以參與或納入黨中央的決策之中，使得國民黨中央許多涉及地方的決策，經常受到地方反對。最顯著的衝突點即在於國民黨中央對地方菁英競選公職的介入，甚至屢有搓掉初選，導致地方菁英不滿而退黨參選，造成選舉失利的結果。而值得一提的是，這也是為何民進黨很少發生脫黨參選，而國民黨屢屢發生的原因，因為民進黨的地方黨部具有相對高的自主性，且民進黨中央也未如同國民黨般，高度介入地方公職的參選人選。

二、地方黨部主委直選：恩庇－侍從關係的轉變

然而在自由化和民主化後，由於國民黨不再能以黨領政，政治權力大幅衰弱，造成國民黨中央與地方的關係發生轉變，從過往與地方菁英上對下的恩庇－侍從關係，逐漸往對等的盟友關係發展。也就是說，由於自身的衰弱，使得黨中央越來越需要地方的奧援，然而地方菁英在地方上卻不見得需要黨中央的支持。因此在黨中央與地方的權力關係此消彼長的情況下，就讓國民黨的地方菁英愈加不甘於受黨中央恣意指揮。不過另一方面，黨中央權威雖然衰弱，其亦不願放棄制度所賦予的權限，使得地方菁英不滿黨中央不再如同過去能給予其足夠的恩庇，也就是掛國民黨身分即可選上公職的保障，卻又在制度上保持中央控管地方的特質，處處箝制，形成黨中央與地方之間的制度性困境，造成兩者之間的衝突。

因此在制度賦予黨中央掌控地方黨部的情況下，長期以來即屢有地方黨部主委直選的倡議，不過黨中央亦從未肯諾。直至 2016 年 9 月的「十九全」，才由基層黨代表所組成的全代會，透過制度權限，通過要求黨中央開放地方黨部主委直選的提案，並要求於一年內實施完畢。不過由於全代會並未直接修改黨章，而係將實質修訂工作交由黨中央，所以在全代會通過決議後，雖然時任副主席的詹啟賢承諾將會在研擬配套辦法和時程後，會將其送交中常會討論，看似將尊重全代會的提案。然與此同時，文傳會卻又發新聞稿澄清，表示地方主委直選地實施並無預定時程，因此即有黨代表質疑黨中央是在拖延時間。而距「十九全」後已餘數月，黨中央卻仍未提出公開的具體辦法和時程，僅是透過新聞稿表示地方黨部主委直選不宜急就章，而應慎重，但絕非拖延，引來不少國民黨重量級人物，如王金平、廖國棟，以及中常委的不滿。因此在某種程度上，顯示出國民黨中央對放鬆地方控管的疑慮。

然而就如同在前述所提，國民黨規範中央－地方關係的黨內制度，具有中央集權的性質，地方僅為中央的下級機關，並且形成黨中央的封閉性，阻止地方菁英和意見的向上流動。此套權力運作系統在過往，由於黨中央具備足夠權威，因此還能承擔與地方衝突的後果。不過在現前，由於黨中央權威不再，反而有求於地方的奧援，如果再以中央集權的思維去與地方互動，那自然會造成雙方之間的衝突，使得國民黨陷於內部衝突，而無法發揮中央地方一體的戰力。而其中，造成黨中央與地方形成困境的制度，就在於地方黨部並非直選。所以說，若要解決黨中央與地方之間屢有衝突的問題，就必須開放地方黨部主委直選，否則即會陷入制度性困境當中，讓中央與地方之間的衝突反復發生。另一方面，在開放地方黨部主委直選的同時，亦應給予其在黨中央的制度化地位，使地方意見能進入到黨中央的決策核心之中，減少黨中央在決策過程中與地方的衝突。而近日國民黨中央所推動的方案即有此規劃，不過就資格和責任上仍不宜做過多限制。

*作者為現就讀於台大政研所。過去曾在國民黨文傳會時期，以及投入2016區域立委選舉工作。 （相關報導： 國民黨主席之爭》郝龍斌：要破除「瞻望上意」的宮廷文化 ｜ 更多文章 ）