游盈隆專欄:當前蔡政府決策系統的四個問題

2016-11-19 07:10

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蔡英文總統就任半年,從執政決策協調會議、國是會議、到行政立法兩院運作都有問題。(資料照/陳明仁攝)

蔡英文總統就任半年,從執政決策協調會議、國是會議、到行政立法兩院運作都有問題。(資料照/陳明仁攝)

子在川上曰:「逝者如斯夫,不捨晝夜」。台灣第一位女總統蔡英文今年520就職,彷彿還是昨天的事,如今卻半年已過,任期只剩三年半。過去這半年,我們看到新總統上任意氣風發,「登車攬轡,慨然有澄清天下之志」。我們也看到,新總統聲望如雪崩般下滑,雖然在十月底暫時止跌,但仍陷入「雪崩已停,火山擋路」的困境。果不其然,在過去的三個禮拜中,勞工與青年為「取消七天國定假日」激烈抗爭、反日本核災區食品進口聲浪高漲、兩萬人上街反同志婚姻合法化、反年金改革的軍公教團體抗議動作不斷等等,證實了我所言非虛。

物必自腐,而後蟲生。蔡英文總統所領導的新政府,是同時掌握行政與立法大權,和馬政府時代一樣是所謂的「完全執政」;照理說,執政之路走來應該輕鬆愉快才對,而且又是民進黨第二次執政,並非新手上路,怎麼會像現在這樣左支右絀,稍嫌狼狽,揮灑不開呢?箇中原因一定很多,值得最高當局虛心檢討改進。高齡九十三的前總統李登輝日前接受日媒專訪,不避諱地指出蔡總統「缺乏決斷力和勇氣」,當有其獨到的見解,以及不得不說的無奈吧!

BEE不滿政府砍7天假,工鬥學生突襲總統官邸,警方立即驅離,學生轉往總統府抗議。(洪與成攝).JPG
不滿政府砍7天假,工鬥學生突襲總統官邸,警方立即驅離,學生轉往總統府抗議。(洪與成攝)

在眾多可能原因中,包括諸如用人不當、政策規劃能力不足、解決問題能力低落、溝通意願與能力不佳之外,新政府的決策系統顯然存在極大的內在問題。我簡單談四點:

第一,關於「國是會議」的迷思。蔡英文總統極為重視所謂的「國是會議」,是令人難以理解的事。目前已經預告了兩次「國是會議」的召開,一是國民年金,一是司法改革。追根究柢來看,「國是會議」本質上是威權統治時代的產物。比方說,1990年在野百合學運後,時任總統兼國民黨主席的李登輝藉召開「國是會議」來回應社會要求自由化、民主化、本土化的呼聲,打擊抗拒改革的國民黨守舊派勢力,是最好的例子。

「國是會議」由總統主導,成員通常難具代表性,會議決議又往往成為最後最高的決議,再交付行政與立法部門執行,在威權轉型時期或許有其必要性,但在今天已經民主鞏固的台灣,形同總統公開挾外力破壞「權力分立與制衡」的憲政傳統,不但矮化行政院,也矮化立法院,問題相當嚴重。

第二,關於「執政決策協調會議」。蔡總統自10月3日開始召開每週一次的「執政決策協調會議」,至今已開了六次,每次開會都由總統親自拍板,然後總統府發言人對外宣布,目的說是為了提升行政效率與效能。儘管初期民調顯示,多數民眾歡迎此一作法,但民眾為何歡迎此一作法?其心理背景,不就是在此之前,新政府多次給人民決策反覆的感覺,以及遇事猶豫不決的觀感所致嗎?人民期盼新政府劍及履及,掃除積弊,勇於任事,這可以理解;但,人民選出的總統也必須遵守法治、服從憲法,即便現行憲政體制有其內在問題;否則,若因現行憲政體制與總統個性不合,動輒便宜行事的結果,就是總統經常要冒著跨越憲政體制的紅線指揮政府體系,這就是形成了另一個嚴重問題。

此外,每週一次的最高執政決策協調會議,已明顯面臨議題瑣碎化的現象。當二級或三級機關就可以處理的問題,例如都更、中生納保等,都必須由總統親自拍板時,這個政府的運作顯然出現了極大的問題。而問題的癥結,也呼之欲出了。

20161031-總統蔡英文31日邀集民進黨執政縣市長出席第4次「執政決策協調會議」。賴清德。(蔡耀徵攝)
蔡英文總統主持的「執政決策協調會議」,地方首長也視議題應邀出席。(蔡耀徵攝)

第三,關於林全內閣的問題。林全內閣上任迄今半年,但人民仍對絕大多數的內閣閣員感覺陌生,包括重要的財經部會首長。民意反應也明顯呈現,高比例人民不滿意內閣施政表現,不肯定內閣解決問題的能力,長此以往,政府將被貼上「低能」、「無能」的標籤,很快就走上馬政府的覆轍,一去不回頭了。

林全院長是一個謙謙君子、有為有守的政務官,這毫無疑問,我從不質疑。但林全內閣的組成方式從一開始就有問題,因為那是「一個違反政治學原理的內閣」,姑且不談個別閣員的適才適所問題。誰應該負這「內閣組成」的初始責任?主要是總統,其次才是行政院長。這樣一個「違反政治學原理」的內閣,再加上強勢的總統,透過「執政決策協調會議」、「國是會議」、國安會、各種類似「年金改革委員會」之類的臨時編組,必然架空行政院,做小行政院,矮化行政院,以後還有那一位政務官有心、有興趣去開行政院院會?

第四,也是最後,關於立法院淪為橡皮圖章的問題。這半年來,立法院越來越像是兩蔣時代的立法院,國會做為最高民意殿堂的自主性已漸受侵蝕,未來問題會更嚴重。因為目前立法運作的模式是,總統透過「執政決策協調會議」或未來的「國是會議」下達指令,立法院多數黨據以執行,就像這次「一例一休」、「取消勞工七天國定假日」的決策一樣,還要求限期完成,以致於造成幾乎不可收拾的難堪局面。其實,立法委員總額113席中,有79席是區域立委,由個別選區選民直選產生,是具有民意基礎的,是有責任有義務反應民意的,不可能照單全收總統或行政部門的旨意,民進黨籍立法委員林淑芬就是最好的例子。

20161117-民進黨立委林淑芬17日於司法法制委員會上發言。(顏麟宇攝)
立法委員反應民意,不可能對總統決策照單全收,林淑芬就是例子。(顏麟宇攝)

行政與立法部門意見不一是民主國家常見的事;總統與國會意見相左也是家常便飯,這就需要遵循「權力分立與制衡」的憲政體制來協調整合,不是誰聽命於誰的問題。試想,未來「年金國是會議」、「司改國是會議」所得出的結論送到立法院,立法委員該照單全收,還是依據憲法所附予的職權獨立行使?如果立法院不接受所謂「國是會議決議」,肯定又是一次行政與立法衝突,那又該怎麼辦?

半年過去了,還剩八分之七任期,蔡英文總統若願正視眼前的困境,其實還是大有可為的,我的具體建議有四:第一,要打破「國是會議」的迷思,放棄舉辦「年金國是會議」、「司法國是會議」,回歸正常憲政體制運作;第二,修正「執政決策協調會議」的現行運作模式,至少,會後相關決議的宣布應回到行政院,由院長或發言人去宣布;第三,內閣必須重組,林全院長可續留,但整個內閣的重組應符合「政治學原理」,並充分授權行政院去做相關決策與執行的工作;第四,應對國會及立法委員有適度的尊重,讓最高民意代表能扮演為民喉舌、真正的立法者的角色,而不是一味服從黨紀,遵循黨意的投票部隊。

*作者為台灣民意基金會董事長/東吳大學政治系兼任教授

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