風評:砍多?降少?年金改革進入降低所得替代率深水區

2016-11-08 08:10

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年改進入深水區,接著要討論所得替代率,被改革者的反彈必然相應而來。圖為九三軍公教大遊行。(資料照片,顏麟宇攝)

年改進入深水區,接著要討論所得替代率,被改革者的反彈必然相應而來。圖為九三軍公教大遊行。(資料照片,顏麟宇攝)

年金改革委員會經過多次會議後,改革方向與架構逐漸明朗,比之馬政府時代「無感」的年金改革出色不少,值得肯定。但接下去面對最關鍵的是所得替代率問題,這是直接關係改革成果「有感無感」,更關係被改革者被減退休年金者的「反彈程度」,這個深水區年改會要如何度過?

軍公教退休年金最大的問題其實就出在「退得太早、領得太多」,外加一個無厘頭的18趴。目前已確定要把退休年齡延後到65歲,等於處理了「退得太早」的問題;接下去要處理的是比延退更「傷感情」的「領得太多」問題;至於18趴,雖然已確定橫跨新舊制者將取消18趴,但全盤的處理方式尚未確定。

台灣公務體系的退休年金所得替代率平均高達95%,2成超過百分之百,是全世界最高的國家,既無道理亦難以為繼,降低所得替代率已是必然的選擇;而且降低所得替代率必須溯及既往,否則就是讓現在已退休者坐享厚利,未來才要退休者則要「繳得更多、領得更少」,造成嚴重的世代不公平。溯及既往原則是必要且已確定的原則,這也是年改負責人林萬億說出「搶退無用」之故。

但所得替代率該訂多少卻是大問題─受益者當然希望越高越好,但基於退休財務永續穩健、及不同族群的公平考慮,則不可能接受太高的所得替代率。各方的說法有從60-80%不等。認為要訂80%者主要是希望降低被改革者的反彈,讓其所得與原來的差距不會太大,但這種作法改革幅度過小、且與勞工所得替代率差距仍大。訂60-65%者則是要拉近與勞工退休年金的所得替代率(62%)的差距。其它數字亦各有各的理由與考量。

不過,最後要訂定所得替代率時,恐怕更需考量的是分級制,而非齊頭式平等。先進國家其實早就經歷過年金財務危機,其改革方式除了延後退休年齡(如德、法、西、北歐國家都延長到67歲)外,也降低公共年金給付,但其降低方式不是齊頭平等的砍,而是保障低所得者年金所得替代率和最低給付額度,讓年金所得替代率成為一個「累退制」。

如果以OECD國家的數字來看,低所得(約平均所得的50%)的所得替代率在7成左右,中所得(約當平均所得)的所得替代率降到4-5成,高所得(超過平均所得一倍以上)的所得替代率剩下2-3成。

這種作法算是公平合理;一來年金主要意義在保障退休者的基本生活所需,不以「高上大」為要務;二來所得高者原本的積蓄與資產就較低所得者高出甚多。三來此方式隱含保障弱勢、所得重分配的意義。

因此,國內年金改革訂定的所得替代率亦應採累退制,所得越高者所得替代率越低;同時可考慮訂出「天花板」與「地板」。至於18趴,則應全部取消歸零,如果因18趴取消導致其領取的退休年金低於某個水準(例如低於基本生活費或平均所得的50%等),則由最低給付額度補足─其優點是此制亦可適用於勞保等其它保險,某個角度而言,這等於架構了一個全國性、符合基本生活所需的社會安全網。

另外一個懸而未決的是軍人退休年金問題;軍人退撫基金是第一個要破產的基金,不必太久,4年而已(2020年);但軍人問題也最是面臨兩難困境:軍人退休年金平均領4.9萬,較公教都低,部份低階軍人甚至領3萬多。但其最嚴重的問題是退役太早、領年金時間最長,平均退休年齡只有46歲,領年金時間長達34年。除非高升將級,否則因職業特性,不可能要軍人全部幹到60歲之後才能退休。

雖然延後軍人退役年資已難避免,但顯然也不可能比照其它職業別到65歲,唯一可行的作法是延後退休年資的同時,給予個別軍人較大的選擇彈性,例如提早退役者領取的年金與其它職業別一樣必須打折。

不過,無論所得替代率訂高訂低,降低是必然,同時這也代表勢必再面對軍公教的抗議與反彈,類似「93大遊行」的場景將捲土重來;年改會定案後的改革亦牽涉到修法部份亦要送立法院,屆時又將成另一個戰場。民進黨的人數優勢應可保過關,所差者只是不知國民黨會杯葛到什麼程度。但無論如何,這個深水區是非過不可。

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