觀點投書：外交部檢討裁撤駐外館處時務必考量民主價值的因素

前一陣子媒體報導外交部計畫裁撤外館名單有挪威、德國漢堡、美國關島和沙烏地阿拉伯吉達等四個館處。目前部分立法委員及媒體的普遍印象似乎認為我們國家小，外交部維持117個外館像是偏多，因此須大幅裁撤改革。照理說民主政治，新政府有新主張和新政策以推動改革，本無可厚非，只是我們國家的國際處境艱難而特殊，裁撤外館不可不慎。一個國家如果省錢省錯了地方，錯誤的政策可能引發的嚴重後果，將是不堪設想。

外交部考慮裁撤外館自有其客觀衡量指標，在實務面，譬如商務、僑務及領務量的多寡等。另一方面是所謂的戰略佈局考量，但究竟什麼是戰略佈局考量？似乎並沒有說清楚。

實務面業務量的多少是功能性指標，當然是外交部決定在國外設處或閉館的衡量基礎，但以我們國家目前對外關係的特殊和處境之艱難，外交部不應只以實務面的指標作為衡量駐外館處存廢的標準。這就關係到戰略佈局考量的問題，大家都瞭解所謂戰略佈局一般指的是一個國家建立或維持與其他國家外交關係時在政治、外交或地緣政治上的考量，並不只是從實務面的觀點去取捨決定。其他例如對某個國家特殊資源的倚賴，或在世界政治版圖上新開放的廣大地域，一個國家為了在當地代表性的考量，可能不計實務面需求量的多寡或功能性的高低，而政策性決定前往設處，好讓那片廣大地域的國家及民眾知道我們國家的存在。具體的例子譬如，東歐國家民主化之後的巴爾幹半島及蘇聯垮台後的中亞地區，可惜我國迄今因中共阻擾，仍未能在該地區設立代表機構。

以上是傳統戰略布局考量的著眼點，但以目前我們國家國際處境的特殊和艱難，除上列考量之外，外交部應優先將「民主價值」列為檢討衡量設置或裁撤外館的戰略佈局指標。我們中華民國台灣民主化以後的發展方向很清楚的是走上了西方國家自由、民主、人權、法治等普世價值的道路，因此「民主價值」務必列為今後我國發展及維持對外關係的優先考量因素，而不能只從實務面或功能性觀點去衡量取捨。

盱衡當前國際社會的主流格局，不管在政治、經濟、社會、科技、教育、文化、環保各方面，仍是西方民主國家居領先發展地位，其實西方民主先進國家也是關係我們重大國家利益之所在。不管是硬實力、軟實力或巧實力，西方民主先進國家才是我們可以發揮、爭取及維護國家利益的主要外交場域。

目前多數西方國家雖與我國沒有正式外交關係，但三十餘年來事實證明，我國透過形式上非官方代表處及辦事處的設立，可以發展並維持與絕大多數西方國家，特別是歐洲國家的實質雙邊關係。我們與這些國家雖然不是外交盟國(diplomatic allies)，但我們彼此之間卻是價值夥伴(value partners)，雙方基於共同的價值認同，以及在經貿、投資、文化、學術、科技、觀光等各領域的實質交流合作，雖在現實國際社會諸多限制之下，西方民主國家仍能給予台灣許多寶貴的支持、同情和友誼。 （相關報導： 夏珍專欄：洪荒之力設館 吹灰之力撤館 ｜ 更多文章 ）

其中特別值得一提的是，歐盟提供我國人免申根簽證待遇後，帶動其它許多國家的跟進，如今持我國護照可以在全球164個國家及地區享受免簽證或落地簽證待遇，這是連當今居世界強權地位並擁有龐大國力的中共政權都無法為其老百姓辦到的事，值得我們國人珍惜。而這也證明，過去幾十年來我們在西方民主國家設立館處並投入若干外交資源，以維持我們國家在這些民主友好國家的實際存在和能見度，並以務實外交的作法在駐在國推動實質關係發展，才有今日的成果，絕非偶然或僥倖獲致的。

我們若以上述「民主價值」為首要考慮因素，而不單只是從實務面向去衡量，則我們會發現這次外交部所提有意裁撤的4個館處中，挪威、德國漢堡及關島都是十分可惜的，值得審慎研議。我們不知道挪威、關島兩地的業務量是否未達起碼標準，但漢堡則很顯然是一項錯誤的決策，裁撤漢堡處的理由，據報載是因為距柏林太近，顯然這是只憑地圖印象做決策。其實漢堡傳統至今地理位置十分重要，它在商業經貿、港口運輸、媒體傳播，以及學術、文化、能源科技等各方面的發展，在歐洲都是一流的精華地區。再說，漢堡處的轄區是涵蓋整個北德地區，並非都距離柏林近。

據瞭解，日、韓兩國在德國遷都柏林後，也曾以為柏林距漢堡不遠而一度將其駐漢堡總領事館關閉或主動降級，後來發現實際運作情形不如此，便都再恢復其總領事館。日、韓兩國是德國邦交國，具正常外交關係，並且都是德國很重要的經貿夥伴，才能來去不難。以我國目前的外交處境，卻要自動放棄在當地經營幾十年的關係、人脈，不只是棄之可惜，等那天發現有必要想再回來時，恐怕就難上加難，甚至完全不可能了。

國人當思，中華民國自1971年退出聯合國之後幾乎是從國際政治地圖完全消失，而台灣獨立也迄今無成，我們台灣人民能有今日到處來去自如的國際空間，國人千萬不要以為這是從天上掉下來的(take it for granted)。其實這是過去舉國朝野的努力，懂得利用台灣的經濟力量和民主化發展，從事對外關係的經營並做了一些投資，默默耕耘，與友好國家普遍建立發展實質關係的結果，始有今日的局面。

我們台灣面積雖小，卻有兩千三百萬人口，在世界上也算是一個經貿大國，國人每天不管是出國商務、旅遊或探親、留學等，在在都是需要自由旅行的國際空間，萬一在國外發生意外時，也需要駐外人員提供急難救助。而這一切都需要政府在對外關係工作上長期投入人力物力去經營，天下沒有白吃的午餐，國際關係更是如此。一般國人或許不知道每年我們國家的外交經費預算佔中央政府總預算的比例其實很低，譬如今年(105)的年度外交總經費預算是244億，只佔政府總預算的1.2%而已。以台灣每年GDP的經濟規模，我國外交經費與世界其他國家比較起來是明顯偏低的，相對來講，國際空間與對外關係對我們國家的生存發展是何等重要，相信多數國人都很清楚。大家也都知道外交、國防直接關係到國家的安全存亡，而新政府上台後既然知道要積極強化國防，怎麼會不知道外交與對外關係乃是台灣未來是否能夠堅持存在下去的生死門。 （相關報導： 夏珍專欄：洪荒之力設館 吹灰之力撤館 ｜ 更多文章 ）

自從中國大陸以經濟強權的態勢崛起後，中共政權在國際上對台灣的外交及國際空間的排擠、打壓、孤立、封殺已經是無所不用其極。如今很明顯的是，在重要國際組織及區域自由貿易協定的國際多邊體系這一塊，如今中共已能為所欲為地全面封殺台灣的參與，連一年一度象徵性邀請我方代表參加國際衛生組織(WHO)或國際民航組織(ICAO)，中共都要給台灣設前提、穿小鞋，或隨北京當局興之所至，再度阻攔拒絕我方出席。對聯合國所屬的國際組織而言，或許因為「中華民國」已於1971年被逐出聯合國，席位也被取代，因此這個問題並不存在。但對台灣這塊土地和人民而言，如此不合理的被剝奪國際參與權並被排除在國際社會之外，這是違背國際人權，也是台灣老百姓這麼多年來一直抗議卻不得不面對的殘酷國際現實。

在此一困境之下，台灣要在國際上堅持做為一個獨立自主的國家，我們的對外關係主要就是透過務實外交的途徑去發展與其他友好國家的實質雙邊關係，而這也是目前我國對外關係的主軸和基礎之所在。因此，當前我們外交工作首要之務應該是基於民主價值的立場，與全球各地的民主友好國家發展實質外交關係，得道多助，廣結善緣，以維護爭取國家利益並保障人民的自由國際空間，不能輕言放棄或主動撤退。

我們的外交當然是需要改革，國家駐外館處也並非不能調整或裁撤，但外交改革不是下令關閉幾個外館，為國家省一些錢就可達到改革目標。外交改革的首要之務在人事而不在駐館，而事在人為，就算是一個小小的4人外館，加上幾位當地雇員，也可以發揮很大戰力。以台灣的經濟力量和政府每年的預算規模，只要政府施政能少一點政策錯誤或少一點官商勾結，相信多投注一點資源在對外關係的經營上是可以做得到，並且是非常值得的。

更不要說如今中共在國際政治舞台崛起後，對我外交及國際空間的打壓已更變本加厲，對岸要以「不戰而屈人之兵」解決台灣問題，相信到後來其戰場就是劍指台灣的國際生存空間，遲早要把台灣的對外關係完全封殺阻絕，到時候看你台灣人民要不要束手就擒。希望我們國人的眼光都能注意並有見及此，要求政府在對外關係的經營上多做投資，並且政府與人民都能以「零存整付」的心理看待我們國家在對外關係上的投資。

過去的例子像1996年中共為干預影響我首次總統直選而對台灣發射飛彈時，全球的民主社群不管是政府部門、國會領袖、歐洲議會、媒體評論及各界代表人物，不知有多少響亮的聲音支持台灣，譴責中共的野蠻行為，讓北京當局不得不有所顧忌。

其次，像歐盟提供我國人享有免簽證待遇，更是一個非常實際的例子。國與國之間基於共同價值、共同利益、合作交流，自然得道多助，就是缺少正式邦交關係，雙邊實質關係也能發揮很大的力量。其實每一個駐外館處只要館長能力好、領導有方、館員工作士氣高，必定都能在其駐地轄區為國家做很多事情。只要配合國情，因地制宜，即使是實務面業務量不高的館處，也可多做一些政治文宣或文化交流的工作。

只要駐在國是一個自由民主的社會，具自由開放的媒體傳播，則我們每個駐外館處不管大小，都是可以為國家在全球各地發光發亮，並提升台灣能見度的寶貴資產，萬萬不要輕言裁撤。更何況以目前台灣的國際處境，真的就是裁一個少一個。說不定過一陣子中共再挖走我們幾個邦交國時，外交部自然可以騰出一些資源，大可不必邦交國未斷，自己先急於在別處撤館，並且是撤到在民主先進國家地區經營多年的館處。因此，我們籲請外交部無論如何一定要審慎，在價值面與實務面之間仔細考量每個駐外館處的存在價值，千萬不能為一時遷就部分媒體輿論或立法委員們的壓力而草率決策。 （相關報導： 夏珍專欄：洪荒之力設館 吹灰之力撤館 ｜ 更多文章 ）

＊作者曾任駐外人員多年。