高銘志觀點:再生能源業者不應污名化台電賣綠電

2019-08-05 05:50

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台電該不該賣綠電?引發許多爭議。圖為風力發電。(資料照,陳明仁攝)

台電該不該賣綠電?引發許多爭議。圖為風力發電。(資料照,陳明仁攝)

再生能源發展條例修訂後,如何履行用電大戶綠能及儲能義務,一直是媒體關注的焦點。從四月中旬迄今的討論可說是一波三折,好不熱鬧。最大的轉折,無非是從最初不准台電「與民爭利」,到近期研擬由台電擔任用電大戶綠電義務之救火隊。然而這樣的方向,再度引起「與民爭利」的批評聲浪。【延伸閱讀:綠電哪裡買?台電擬出馬當大盤商,業者批「與民爭利」

筆者肯認目前的發展方向,也印證了筆者在過去三個月間的論點。特別是,觀察世界各國電業自由化的推動經驗,從來沒有任何一個國家,會排除既有綜合電業參與市場競爭,故讓台電參與綠電先行市場的交易,方符合電業自由化之目標。

而為增加台電參與綠電市場的阻礙,近期有討論台電是否可以申請成立再生能源售電業,出售綠電?然而,台電賣綠電的範圍為何?台電賣綠電對於公用事業排碳係數如何處理等疑慮,筆者於本文逐一釐清。

常見問題一:台電出售綠電,公用事業排碳係數如何計算?

2017年電業法修正通過以來,政府不准台電賣綠電的主要原因即是考量到公用事業排碳係數。政府的論點在於:「電業法下要求公用售電業必須符合電力排碳係數(電業法第二十八條參照),既然所有的再生能源最後都被台電拿來做遵守此一義務之用,故台電若將這樣法遵用的再生能源賣掉給用電大戶,就不符合公用事業排碳係數之目的」。故在此要求下,台電購買綠電,用以折抵碳係數後,這一度綠電,儼然與灰電無異。

這樣的論述,看似合理,但經仔細推敲,實為謬論。

首先,政府的論點實為自相矛盾。一直以來台電都是躉購再生能源,並將再生能源併入電網混合其他電力,轉售給最終用戶。過去兩年來,台電的公用售電業也不斷將躉購的再生能源,銷售給最終用戶,並無問題。也沒有人質疑,台電因此將「低碳」能源轉出去,導致台電不符合公用事業排碳係數的要求。怪哉,過去兩年,台電都是這樣操作,都沒有問題,台電公用售電業其實也持續在賣綠電給我們全體用戶,也都沒有人質疑。為何會突然出現台電躉購的綠電不能賣台積電或用電大戶,一旦賣了就不符合碳排放係數?一樣都是賣用戶,怎麼一下子可以算、一下子不算?同一件事情,為何差別待遇?

由此可見,下述經濟部標檢局的說法,顯然混淆了再生能源發電內的「有碳權」、「低碳」、「本質為再生能源」、「可否申請再生能源憑證」等四個性質的關係。若照此一說法,不具備碳權資格的電都不能申請再生能源憑證,那這樣眾多領取補助而設置再生能源的公家單位或準公家單位(如,工研院六家、海生館),應該都一律不能申請再生能源憑證也,蓋這些案場可能無法符合碳權所需的外加性。

「依據經濟部標檢局的自願性再生能源憑證實施辦法,規定採用躉購制度與溫室氣體排放額度抵換專案減量額度者不可申請憑證,標檢局也再三說明,台電躉購的綠電環境效益已用於沖銷台電的電力排碳係數,所以台電不可以一物兩賣,取得這種綠電的憑證來自用或買賣」

其次,該論點並沒有釐清每一度來自再生能源的發電所蘊含多元價值。簡言之,再生能源發電,具有下列五種可能屬性:「電力、低碳電力、再生能源電力、有碳權的電力、領有再生能源證書的電力。」若從上述不同之屬性檢視的話,主張台電一旦將這度電用來滿足電力排碳係數後,就不是再生能源發電的論點,存有很大的問題。何以台電躉購再生能源後,不能僅將這一度電的所擁有的「低碳」屬性之價值用以滿足排碳係數後,再將其「再生能源價值」屬性所存在的價值轉售給最終用戶?同一個物上的不同屬性,並不存在同一屬性多賣的問題。

此外,也不應混淆低碳電力與具有碳權的電力。

舉例言之,某大再生能源發電公司已經早就將其再生能源之「碳權」拿到國際銷售,此時,難道這一度電,就不是可供台電用以折抵碳排放係數之電力?

另外以2塊多費率競標得標的太陽光電與離岸風電,由於已經有躉購機制存在,不具外加性,無法取得碳權。故用電大戶購買這些綠電後,難道也因這些電力不是低碳電力,從而也非具有再生能源憑證之電力?

此外,再生能源發電業者以躉購費率(feed-in tariff)銷售給台電的電力,原則上無法符合碳權所需之外加性,故並不符合前述之「有碳權的電力」也非「領有再生能源證書的電力」。若照前述較狹隘的定義,這樣的電,根本無法讓台電用於滿足台電電力排放係數之用。但實際上,政府卻同意這樣的電,至少具有「低碳價值」及「再生能源價值」。

由此可見,台電公用售電業一直以來,並沒有將躉購或自發的再生能源之「低碳」電力向用戶進行銷售,故自然可將其用以折抵公用事業排碳係數。況且自始,公用售電業皆未為了法遵而將「低碳」電力進行保留,仍銷售給用戶全體。這也是本研究一再主張,其實全體電力用戶也用了約5%具有「再生能源價值」的電。故隨便一個用戶均可有權對外宣稱,其總用電量中,有約百分之五為「再生能源電力」。(雖然這樣的電,既沒有碳權、可能沒有再生能源憑證、也不具低碳價值了。)

20190620-台中市經發局表示,中市府積極推動各項再生能源措施,由公務機關帶頭做起,並要求企業善盡企業社會責任,進而鼓勵民眾參與。圖為台中市政府市政中心屋頂的太陽能發電裝置。(台中市府提供)
2017年電業法修正通過以來,政府不准台電賣綠電的主要原因即是考量到公用事業排碳係數。圖為台中市政府市政中心屋頂的太陽能發電裝置。(資料照,台中市政府提供)

常見問題二:台電賣綠電,是否需要「再生能源售電業」執照?

目前最常見不讓台電賣綠電的說法為:「台電目前領有的是公用售電業執照,並不是電業法下再生能源售電業的執照,所以當然不准賣綠電」

若此說法成立,其效果不堪設想!亦即,從電業法修正通過後之過去二年間,公用售電業將躉購的再生能源電力(無論是,水力發電、沼氣發電、)轉售給民眾的行為,一律違法,而此一違法的狀態仍在持續中,並且隨著再生能源裝置容量持續增加,違法情節急遽惡化!

這一個說法若成立,必然是場浩劫!此一說法意謂著,我國電力系統將瞬間少掉5%的再生能源電力可供銷售。也就是說除非台電將躉購的再生能源電力,再賣給「再生能源售電業」,接著再轉售給用戶,否則,台電自己只能想辦法把這5%的電自行浪費掉!少了這5%的電,特別是當中的太陽光電,對於台灣夏季的尖峰用電需求,肯定是災難!

顯然,法規上的解釋與適用,並非如同此一說法!台電的公用售電業具有賣再生能源電力的權利,不需要另外一張再生能源售電業的執照。至於台電要怎麼賣,只要透過「電價表」的方式,各種賣法都是合法的。雖然目前沒有特別方案可以指定不同的再生能源來源,而是全數賣給所有用戶;然而未來若將不同綠電做不同的包裝,如,未來可以出現如博一個好彩頭的「風光方案」、「陽陽得意方案」、或其他如「10%綠電方案」、「20%綠電方案」,只要不要超賣綠電,各種不同的方案應該都是被許可的可能性。

這也並非筆者自行天馬行空的說法或見解,而是全世界的既有垂直整合電力公司,在電業自由化後,往往會推動多元方案,其中綠電方案便是其一。

鯉魚潭水庫景山小水力發電計劃(台電)
台電賣綠電,究竟是否需要「再生能源售電業」執照?圖為鯉魚潭水庫景山小水力發電計劃(台電提供)

常見問題三:台電賣的綠電不純?再生能源發電業者並沒有將再生能源價值躉購給台電?

近期之討論,只要一提及台電要賣綠電,便會引發再生能源發電業者抨擊。再生能源發電業者特別主張,台電賣的綠電,其實並不存在再生能源因素在內,因為再生能源發電業在躉購費率(FIT)下,並沒有將再生能源、甚至碳權賣給台電。故台電從何可以賣再生能源電力?

這一個說法存在許多盲點。

首先,台電亦有大量自產之綠電。難道再生能源發電業者的訴求便是,應同意台電可以賣自己生產的綠電?

其次,若真的如同再生能源發電業者主張,其並沒有把環境價值內的「低碳、再生能源」價值賣給台電,所以台電不准賣。若當真如此主張,則再生能源躉購費率,就不應是五塊、六塊、甚至十一、十二塊了,其價值應當就只是一度電兩三塊的迴避成本而已。

假設我們肯定台電可以賣綠電,就會出現新的質疑在於所有的電一旦進入台電電力系統後,就全部混在一起,台電要怎麼賣這些綠電?賣的綠電混進了灰電,並非「純綠」電力。同樣地,該問題的討論必須回頭檢視我們對於綠電銷售所抱持的態度及定義。若照這種這麼嚴格的定義及見解(「除了直供以外,所有的綠電都不純」),那麼歐美這麼多大電力公司,都在賣不純的綠電,賣不純的綠電,竟然成為世界潮流與趨勢了,不甚諷刺。甚至若要採這麼嚴格的標準,所有參與RE 100的公司,是否都是在欺騙廣大社會大眾?畢竟真正僅購買直供或者是能夠買到大量直供綠電的綠電的公司,又有多少呢?

台61線,西部濱海快速公路,台15線,濱海風機,風力發電。,20180111-工業區,環科園區,工廠,廠家。(陳明仁攝)
圖為風力發電。(資料照,陳明仁攝)

常見問題四:台電進來賣綠電,是與民爭利?

電業自由化下,本來不同電力公司,只要是市場參與者,自然就可以參加競爭。豈有只有部分業者可以進入市場,而有些被摒除在市場外的狀況。故在電業法綠電先行之後,台電理應可以自由參與電力市場競爭,才符合電業自由化之理念。否則,如同再生能源發電業者所主張之台電不應參與競爭的話,那這樣不是又重回「綠電市場獨占」的老路?(更不用說,既有綜合電業也賣綠電市場方案,乃世界的潮流與趨勢)

另外,「台電與民爭利」的這一個命題,應只有在目前綠電先行市場已經存在眾多市場參與者,在一個目前交易相當活絡之市場中,台電仍執意參與競爭的前提下,若得以成立,否則假如市場中根本沒有人,台電爭了誰的利呢?若2017年電業法通過後,真的能有眾多再生能源發電業者願意直接將綠電賣入自由市場的,使得今天在2019年再生能源發電條例導入用電大戶綠能義務後,用電大戶有超量的再生能源電力可供採購的話,就不會發生整個政策,峰迴路轉地,轉而要求台電來賣綠電之狀況。因此可見得在這過去兩年中,再生能源發電業早已發現綠電先行市場「無利可圖」,故僅願意將再生能源電力以高額的躉購費率銷售給台電之狀況,導致幾乎沒有任何一紙真正有法律拘束力之與企業之長期購電合約(cooperate PPA)之狀況。既然無利可圖,或者甚至因「薄利」而不願意參與之狀況下,台電配合經濟部自導自演創造出來的「台灣高科技產業缺綠電危機」捧場演出,恰恰證明了台電積極扮演「公用」事業之角色。既然再生能源發電業垂涎饋網電價暴利,不願意將綠電賣給台電以外的用電大戶,只好由向來在各國電力市場扮演 default supplier的既有綜合電業來承擔此一重責大任。「無(少)民」「無(薄)利」,何來與民爭利?

排碳係數像月亮,初一、十五不一樣?

電業自由化後,電業管制機關之所以重要,在於可透過電業管制機關(與公平交易主管機關公平會)共同維持市場交易秩序,確保遊戲規則之公平,不偏好某一業者。然而,我們從此過程卻只看到,經濟部曲解法律,迎合再生能源財團之要求,排除台電之參與空間,這顯然背離自由化之精神。公用事業排碳係數之解釋,荒腔走板,落入現在難以自圓其說的困境也!

實則,台電以公用售電業身份賣綠電,正當、合理且合法,符合世界的潮流與趨勢;也請社會各界切莫以抹黑的方式,推動綠電市場之發展!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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