觀點投書:期待公法學者葉俊榮部長落實都計審議的憲政改革

2016-06-21 06:20

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反南鐵東移自救會盼內政部長葉俊榮能重視居民的聲音。(資料照,陳明仁攝)

反南鐵東移自救會盼內政部長葉俊榮能重視居民的聲音。(資料照,陳明仁攝)

葉俊榮部長就職前幾日,發表「The Constitution of Taiwan – A Contextual Analysis」(以下簡稱葉書)一書。該書主要觀點之一為「台灣的憲政改革乃是由街頭的公民運動與廟堂的大法官釋憲一起推進」。葉教授甚至在序文特別感謝公民運動者對台灣民主與憲政奇蹟的貢獻。這讓我們對葉部長治下的內政部充滿期待。

內政部長葉俊榮新書《The Constitution of Taiwan – A Contextual Analysis》。
內政部長葉俊榮新書《The Constitution of Taiwan – A Contextual Analysis》。

誠然,14日內政部都委會未通過南鐵東移都計案,我們感受到新政府的善意。然而,該會議決定以「擴大專案小組會議」取代「行政聽證」,仍未使長年荼毒百姓的「都委會委員審查制」能具備釐清真相與公平裁量的功能。此外,當日都委會竟在隱匿議程、媒體清場、完全沒有通知任何人的情況下,偷偷通過頗受爭議、涉及拆遷三井倉庫的台北北門廣場都計案。我們期待葉俊榮部長能正視當前都市計畫審議程序的諸多弊端,實踐葉書所強調的憲政革新。在下不忝有以下建議:

一、    公民推動憲法完備的案例,除葉書所舉政府體制、言論自由、兩性平權、原住民權、福利健保、工作權等案例外。近年亦有回應嘉義鐵路公園用地徵收案之釋字409號、回應士林王家案之釋字709號、回應新店美河市案的釋字732號等土地正義相關釋憲案。然而,這些釋憲案並未能實質有效地保障「懷璧其罪」公民之人權。其一,緩不濟急。釋憲案須終局判決成立才可提出,提出後又逾年餘始完成釋憲。釋憲完成時受侵害者早已家毀,甚至人亡。其二,政客或公部門面對白紙黑字的釋憲案,甚至法律,自有其「解釋」,根本無意願、也不需守法地推行相關都計案。其中主因在於現行都計審議程序皆僅為形式,完全缺乏官民平等溝通的平台,亦無釐清法理、真相的機制。政客認為廢時的訴訟與釋憲風險非常小,堅信只要快速進行侵奪程序,民眾就會崩潰而與政客妥協。在南鐵東移案中,不管是南市府都委會或內政部都委小組會都完全規避審查民眾主張之法律層次爭點即可見一般。因此,需要在現行都計審議程序中確保法理釐清與事實彰顯,才能讓釋憲文回到現實層面保障民權。而這一點正是身為內政部長的葉教授能立即著力之處。

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文林苑工地。(資料照,余志偉攝)

二、    葉書認為僵化的政府系統是阻礙台灣憲政發展的原因之一,亦認為政治妥協與漸進式的修憲導致憲法模糊與政府體制未符憲法精神是其中主因。因此導致限制政府為善、有礙防止濫權。在下也同意上述上層結構的重要性,也清楚台灣土徵/都更/重劃/都計有太多法條需修訂始得在程序/實質面確保已達成的憲政發展成果。然而,要解決當前諸多明顯行政濫權的問題,並不需這麼形而上,甚至不需完成法條修訂才能實踐憲法精神。只要該行政處分首長恪守上述憲政發展成果,不要僵化地因循戒嚴體制,以行政措施補足法律面或制度面的不足就可達成。關於現行都計審查亂象,我們對於其他的內政部長或許無法期待,但對於公法學者的葉部長,我們充分期待您的立即做為。


三、    現行都計審查亂象主要來自「缺乏民眾參與」與「都計審查委員制」兩大弊病。在「缺乏民眾參與」的面相。其一,缺乏公開透明的審查過程。當媒體在審查討論時被清場,這就是不折不扣的黑箱。不需修法,葉部長即有權力開放媒體觀察審議過程。

其二,公民根本無從知道都委會召開,如何落實民眾參與?雖然相關法律與諸多釋憲文皆強調都計審議過程需「民眾參與」,但並無法律強制規定都委會需通知表示異議之公民或利益關係人。以南鐵案為例,若非我們一路緊盯承辦人,我們也不會知道內政部都委會何時審本案。內政部承辦表示他們只面對南市府,「通知居民」是南市府職權。但是,南市府怎會願意我們出席會議!我們只有在第二次小組會議收到一次通知,寄達台南居民住所時為當天開會早上,若僅憑該通知,根本不可能出席台北會議表達異議。更遑論南鐵仁德段都計案、台北北門廣場都計案等,內政部與南市府根本不通知!不需修法,葉部長即有權力要求所屬主動通知異議公民與利益關係人。

20150514-都委會審議台南鐵路地下化案,徐世榮(取自反台南鐵路東移臉書)
20150514-都委會審議台南鐵路地下化案,徐世榮(取自反台南鐵路東移臉書)

其三,一般都計案在大會中僅討論四到五分鐘,若有民眾陳情,除限制人數外,尚僅恩准每人發言一次三分鐘,官員且不需針對爭點逐點回應。最後主席還要強調「大家都已充分發言」吃民眾豆腐,然後清場、結論!這種安排當然可使審議非常有「時效」,但是這種安排就表明了都委大會並非釐清真相場域,一切結論皆已事先決定,這種都委大會也只是一場儀式、一場秀。明白「程序正義與實質正義同等重要」的公法學者葉部長,您認為上述都委大會形式能做出具備公平、客觀、公正的裁判嗎?這就是我們主張「行政聽證」必須納入都委審議程序一環的原因。根據《行政程序法》第107條明文:「行政機關認為有舉行聽證之必要者,即可舉行聽證」。

內政部是都計審查程序的行政機關,將作成行政處分,所以依法自然可以舉行聽證,完全沒有需修法才執行的問題。此外,法無明定必須辦,行政機關卻辦「聽證」亦有先例,如馬英九政府舉辦的「中科三期行政聽證」。蔡總統與您的開創格局難道還不如馬英九嗎?以新政府宣示土地正義的高度,「不希望南鐵案成為特例」實難謂拒絕聽證之理,卻更像葉書中「僵化的政府系統阻礙台灣憲政發展」的例證。「行政聽證」是全台所有土地正義社運團體面對不義制度下,合乎法理所共同追求。南鐵案為新政府上任第一個審議的重大都計爭議案。改革總有第一例,若不思在這個第一例進行改革,如何期待何時進行改革?因此,我們希望葉部長莫在7月2日倉促弄個「擴大專案小組會議」來取代「行政聽證」。公法學者如您也深知這兩者一點都不像!我們高度期待葉部長能打破「僵化的政府系統」使「行政聽證」成為爭議土徵/都更/重劃/都計案件的必要程序! 

四、    諸多懷璧其罪居民的悲劇難解主要根源於台灣戒嚴體制的「都市計畫委員會審議制」。「都計/土徵審查委員會」本應審查該案之合理、合法、合憲,扮演需求單位(政府)與利害關係人(人民)間仲裁角色。因都計/土徵審查涉及大規模財富重分配,故審查委員為利益團體競相巴結的肥缺。又因審查委員由政府所派任,若不從上意,或同流合汙,則難續任。因此,人民在這種不平等的結構下,不但難得公平處分,基本人權甚至不如具較嚴謹司法程序三審始定讞的殺人犯。此外,「委員會制」也導致沒有人需要為錯誤的都市/土徵計畫審查結果負責。因此,學者專家們更可勇敢地卯起來亂幹。審查委員頂著學者專家頭銜在委員會中出賣專業、包庇護航、睜眼說瞎話、怠忽追求真相職責之事普遍發生,審查委員收賄、官員貪污情事多有可見。

欲保障都更/土徵/重劃案居民的基本人權,需要的並不是政客空泛喊的「溝通」,而是在審議程序中建構政府與人民間平等對話的平台,亦即「公平、公正、公開、資訊透明、平等詰問的行政聽證」。況且,若該案具備其公益性與必要性,聽證會正是政府弭平當今諸多抗爭的最佳手段。

五、    內政部擬於7月2日舉辦南鐵東移案的「擴大專案小組會議」。不管主持人是誰,不管是否交叉詰問,在「主席與時間已訂」、「從都委會專案小組的角度來制定討論範疇與進行方式」、「最後結果仍將交由都委大會裁奪」的前提下,該會議實與「都委小組會議」一模一樣,都同是「委員會審查制度」,只是名稱不同,裁判結果也難擺脫上意。公法學者如您就別期待該會議能具備釐清真相與客觀裁判的功能了。


台灣引進歐美法「行政聽證」的目的就是要釐清真相,追求公正、客觀裁判,其程序、內涵、裁奪約束力等皆在《行政程序法》有所定義。反之「擴大專案小組會議」之程序、內涵、裁奪約束力卻相當模糊。捨「行政聽證」而倉促就「擴大專案小組會議」,只是落實葉書「僵化的政府」對憲政改革的阻礙。懇請公法學者葉部長自南鐵聽證開始,奮力追求憲政改革的落實。


我們肯定花次長表達新政府「負責、嚴肅、願意聆聽、但尊重專業」的態度。但是,在本人參與南鐵東移案都市計畫審議過程中,最令人驚訝與遺憾的不是官員或委員缺乏專業頭銜,而在他們為了「上意」輕易地出賣專業、恣意利用專業說謊、完全缺乏專業的道德勇氣。

台南市長賴清德14日主持南鐵都計變更案
台南市長賴清德14日主持南鐵都計變更案

先讓我們看看以下文字「我國都市更新推動過程中,業者、政府及地主間缺乏信任為目前最大問題,不僅使都市更新本質被扭曲,亦造成都市更新績效不彰,內政部卻未積極推動建立良好協商之機制及值得信任之平台,亦未就現行都市更新推動方式之缺失、劃定更新地區或更新單元之具體認定標準及應踐行之程序等,適時檢討修正,核有疏失。」這段專業、體恤民膜的文字來自前監委劉玉山之手。劉玉山與施鴻志兩位南鐵都委小組委員同為台灣都市計畫界大老級人物,不但擔任都委多年,且在大學育英無數,更寫教科書要學生「重視人民意見」。沒人敢質疑他們的專業「地位」。但這兩位專業人士卻在審查過程中放任官員躲避問題,完全不想釐清真相,還用「賴市長需要這個案子當作政績」、「很想讓賴清德執行這個案子看看」當莫名理由強將本案送大會。把「專業」用來混淆是非,把「地位」用來背書,實為專業之淪喪!

台灣不缺以「專業」作文之學者,而缺具道德勇氣、言信行如一之官員。這一點我們對葉部長有十足的相信與期待!南鐵運動也願協助葉部長透過本案審議過程落實憲政改革!未來人民也將特別感謝葉部長對台灣民主與憲政奇蹟的貢獻。


*作者為反南鐵東移全線自救聯合會會長、紐約大學理工學院電機博士
 

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