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觀點投書:台灣惡憲體制框架如何創造兩黨極端化的政治現況?

2019-04-07 05:25

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在台灣特有的憲政架構下,閣揆永遠難當,圖為前後任行政院長賴清德與蘇貞昌。(郭晉瑋攝)

在台灣特有的憲政架構下,閣揆永遠難當,圖為前後任行政院長賴清德與蘇貞昌。(郭晉瑋攝)

 2019年1月23日,由獨派大老辜寬敏所創立的「台灣制憲基金會」舉辦開幕式,甫卸任行政院長的賴清德先生(現為民進黨黨內總統提名初選參選人之一,競爭對手為現任總統蔡英文女士)也出席該場合,並表示:「現在時機已經到了!」,期待新憲法有三大功能:保障人民權利、推動國家進步及團結台灣人民。無論未來走向總統制、內閣制或雙首長制,即使要維護雙首長制精神,國會議員也應該考慮兼任,或擔任內閣部會首長。

對此,筆者確實贊同賴院長所提,啟動台灣憲法改造之時機已然到來一事。然而筆者卻覺察到,不論是賴前院長抑或是辜寬敏大老,其似乎皆未洞悉中華民國現行憲政體制究竟對實務上的台灣政治運作造成了什麼樣的困境,而還是停留在過去所謂的「傳統獨派」論述主張中,強調「中華民國憲法並非在台灣制定」、「國歌、國旗所代表之國家並非台灣人民的原生地」以及「五權分立憲政體制疊床架屋,不值得也不必要」等問題。

以下,筆者將一一闡述為何台灣人民極其詬病之藍綠兩大黨惡鬥,其本源即是來自於超級大總統制的中華民國惡憲架構,以及憲法做為一保障基本人權(人性尊嚴Human Dignity)的國家根本大法,現行的中華民國憲法之保障範疇還有何缺漏之處。

欠缺權力分立概念的中華民國憲法如何打造真正地民主法治國?

眾所周知,憲政民主(Constitutional Democracy),做為一個建構現代法治國家的運行基礎模型,其核心思想包含有三個內容:「權力分立」(Separation of Powers)、「有限政府」(Limited Government)以及「法治原則」(Rule of Law)。

而此三大內容又為互相影響之連體嬰關係,在權力分立的基礎之上,「行政」、「立法」、「司法」三權相互制衡,有限政府依循著憲法及法律的嚴格約束進行運轉,以民意授權為基礎的立法以及獨立的司法機關,嚴格管控著國家機器(如結構馬克思主義學者阿圖塞(Louis Pierre Althusser)所提出壓制性的國家機器(Repressive State Apparatuses):警察、軍隊等國家暴力工具)公權力的運行,進而達到「法治」(Rule of Law),而非「人治」(Rule of Man)或是「法制」(Rule by Law)等非以「公民權利」與「約束政府」為核心,而是將「便於管理」做為目標的工具主義思想狀態。

在「權力分立」、「有限政府」以及「法治原則」三者為相互影響之連體嬰關係情況下,就如同「行政」、「立法」、「司法」三權相互制衡的關係一樣,只要其中一項原則失去作用,這個平衡便會被徹底打破,原先被設計用來維護人民權利的憲政體制便將從此失去作用,而轉變為部分政客籌謀奪取至高權力的絕佳工具了。

而現行的中華民國憲法,表面上看起來是避免行政權獨大的雙頭馬車半總統制,然而實質上卻是由總統一人獨大領導的超級大總統制。為何筆者這麼說呢?相信讀者們必定知曉,台灣每四年一度的總統大選透過「直接民選」決定我們的國家領導人後,這位國家領導人(總統)就得以不經立法院同意(也就是說立法院這個民意代表機關並不具備有行政院院長這個行政體系首長的人事同意權。筆者要特別提醒讀者們注意的是,這變相導致了行政院院長的任命是完全不具備有民意基礎的)任命一位行政院院長(憲法意義上的國家最高行政機關首長),而這位名義上的國家最高行政機關首長對於總統發布任免行政院院長之命令、依憲法須經立法院同意任命人員(如司法院院長、副院長及大法官;考試院院長、副院長;監察院院長、副院長、監察委員以及審計長)之命令、解散立法院之命令,更是沒有所謂的「副署權」。[1]

20190123-前行政院長賴清德23日出席台灣制憲基金會開幕式,結束時與辜寬敏董事長交談。(簡必丞攝)
前行政院長賴清德出席台灣制憲基金會開幕式,結束時與辜寬敏董事長交談。(簡必丞攝)

這代表什麼意思呢?這代表當我們的總統想要:

1. 任免新的行政院院長、2. 任命司法院院長、副院長及大法官;考試院院長、副院長;監察院院長、副院長、監察委員以及審計長、3. 現任行政院長遭立法院通過不信任案而須辭職,總統由行政院院長呈請,並經諮詢立法院院長宣告解散立法院這些事項,是不需經過國家最高行政機關首長——行政院院長同意的。

而上述憲法規範將會導致實務政治運作產生什麼樣的後果呢?筆者認為這將實質上導致總統的權力無限膨脹,行政院長有責無權,總統有權無責等問題。為何筆者會這麼說?相信讀者們必定知曉,在現行中華民國憲政體制之下,我們的總統是不需到立法院這個民意代表監督機關接受質詢,需要接受質詢監督的是國家最高行政機關首長——行政院院長。然而在看過筆者上述的憲法條文及其增修條文後,讀者們可以發現,在實務的政治運作上,總統對於行政院院長具有絕對控制權,總統有權能夠隨時任免更換這個行政首長,並且不須通過立法院及現任行政院長的同意。在此憲政設計下,又有哪位行政院長有勇氣去違背總統的意志呢?

而中華民國憲法的荒謬之處便在此發生,明明全國人民直選出的國家領導人就是總統,這位總統卻要去另外任命一位不具有民意基礎的行政院院長(甚至連給立法院這個民意機關審查同意的過程都沒有,導致了其既不具備直接民意正當性,更是連間接民意正當性都沒有),然後再要求這個不具有民意基礎的國家最高行政機關首長(行政院長)代替國家領導人(總統,為人民直選選出,具有民意正當性基礎)到國會殿堂接受民意代表的質詢,這豈不是憲政民主大笑話嗎?

真正主導行政機關運行的總統(行政院副院長、各部會首長、政務委員,省政府主席及委員以及省諮議會議員,由行政院院長提請總統任命之)[2]不需要到立法院接受質詢,替自己的政策辯護,反而是要求一個無法主導行政走向的行政院院長代而行之。如斯,憲政主義中的權力分立原則該如何實行?台灣的憲政民主又該怎麼樣維護?

剛性政黨+外造政黨+列寧式政黨=毀憲亂政的民主亂象

2018年11月27日,民進黨籍立法委員林淑芬女士於其臉書po文指出,民進黨要改革請先從「國會解嚴」開始做起!林淑芬委員提及,原先她以為在第九屆立法委員選舉結束,民進黨取得國會過半席次後,改革就得以實現,卻沒想到迎來的竟是不允許異議、沒人敢講真話的「黨團戒嚴」。只要不聽話就祭出嚴苛黨紀,黨團會議淪為形式,立法院黨團淪為行政院的政策護航部隊,民意代表更是失去了為民喉舌、監督制衡的功能。

有的讀者可能會好奇,民主進步黨不是最講求民主了嗎,怎麼也學中國國民黨搞起戒嚴來了呢?筆者認為,要深究這個問題必須要從藍綠兩大黨的政黨屬性開始說起,並輔以中華民國超級大總統制的惡憲體制所提供的土壤,才導致了台灣長期以來國、民兩黨民意代表無法真正反映民意並且不斷惡鬥的政治困境。以下,容筆者先向各位讀者們簡述何謂「剛性政黨」、「外造政黨」、「列寧式政黨」,並進而延伸去探討如何透過憲政改造之工程,徹底破除此一兩黨極端化所產生之惡鬥的台灣政治困局。

在政治學上,依據「政黨紀律」與「政綱嚴謹程度」來區分,我們可以將政黨歸類為「剛性政黨」與「柔性政黨」。剛性政黨的特性是:政黨綱領與黨章皆規定嚴謹,具有原則性與一貫性,黨紀較柔性政黨嚴格,並且黨員實行登記制度(有固定黨員),因此較難隨意參加。通常為內閣制國家之政黨採取,因政黨每次決策都代表了其在國會中的政策投票意向及對於執政黨內閣的信任投票,因此採取剛性政黨制,使該黨國會議員皆能確切將政黨集體決策意志於國會中清晰表達出來。

而若依據「政黨決策中心」來區分,則可區分為「外造政黨」與「內造政黨」。外造政黨與內造政黨之差別在於:外造政黨常起源於群眾運動,因此常是先有外在的黨中央,然後才有國會內的黨團,因此其決策中心往往會在國會或議會黨團之外的黨中央。而內造政黨則通常起源於國會或議會內之個人或各個團體,因此其決策中心往往會在國會或議會黨團中,黨中央則通常只扮演選舉機器的角色。

而「列寧式政黨」的組織結構特色則為,以推翻現有政治秩序的革命為目標,將政黨做為革命先鋒幹部組織,以群眾路線為核心,具有堅強的價值信念與意識形態,並貫徹「民主集中制」(個人服從組織,少數服從多數,下級服從上級,全黨服從領袖,可謂一種政黨的集權制度)之「使命型政黨」。

十月革命時期俄國社會民主工黨中的布爾什維克派(由列寧領導)透過此組織模式成功奪得政權;中國國民黨在孫中山進行聯俄容共(或稱聯俄聯共)後實行此模式,也在北伐與初期反共作戰中取得莫大的成功;中國共產黨的毛澤東也透過此組織模式成功將中國國民黨蔣氏政權從中國大陸完全驅除,並實施起共產主義制度;民主進步黨則以其黨內現有最大派系新潮流系(又被稱之為民進黨「黨中之黨」)為代表,在民進黨草創初期便主張要建立剛性群眾政黨(被納入建黨初期之行動綱領),打造出「政黨、幹部、群眾」三者間之緊密聯繫關係 (並且其派系內部運作也遵照此模式)[3]。

新潮流系(或者說黨外雜誌編輯聯誼會,簡稱編聯會,新潮流系前身)早期主張群眾路線,並與康寧祥系(簡稱康系)議會路線衝突,最終爆發「雞兔同籠難題」。而後又與民進黨建黨後之泛美麗島系[4](主要為張俊宏)爆發「民族主義」路線與「民主主義」路線之爭(要台獨還是要民主?,又被稱為「台獨基本教義派」與「台獨務實派」之爭)。而最後新潮流系也確實依靠上述組織模式成功奪得黨內最大及最強而有力派系之地位。

20190219-台北市長柯文哲日前曾批評民進黨新潮流是國家禍害。(方炳超攝)
台北市長柯文哲曾批評民進黨新潮流是國家禍害。(方炳超攝)

在深入了解到「剛性政黨」、「外造政黨」、「列寧式政黨」之實質內涵後,相信讀者們必定很好奇,此與林淑芬委員所提之民進黨「黨團戒嚴」有何邏輯關聯性?筆者在這裡必須要先將過往陳水扁政府時期,與現今的蔡英文政府時期做一個小小的憲政比較。經由比較此二個時期相信讀者們可以發現,在總統與立法院多數分屬不同政黨時(如過去的陳水扁政府),在現實狀況下,由於總統不願意將自己獨大的行政權交付到立法院多數黨手中,形成憲政體系較無障礙及爭鬥之類內閣制運作模式。再加上藍綠兩大黨皆屬「剛性」、「外造」、「列寧式」政黨的組織架構,原來在國會裡民意代表之間對於法案、預算案、人事案的可協商空間,就會完全被各自的黨意(黨中央——主席、中常會、中執會/中央委員會、中評會)介入給抹煞了。如斯,台灣人民深惡痛絕之政黨惡鬥情形便就此發生。

 而若總統與立法院多數同屬一個政黨(如現在的蔡英文政府),就往往會出現內閣由總統控制(超級大總統憲政體制),立法院多數黨之民意代表淪為行政院的政策護航部隊,黨意凌駕於民意之上(立院黨團在審查法案時下令其民意代表「甲級動員」通過法案,面對不聽話的委員就進行「黨紀處分」)的政黨與政府角色不分之「以黨領政」情況發生。

 簡而言之,藍綠兩大黨對於執政後的政府決策,以及立法院黨團的投票意向,皆是以其黨中央中常會做為決策討論平台,加上兩大黨總統兼任黨主席及中常會主席的惡習,總統制下黨政分離,政黨做為單純選舉機器的制度被完全破壞殆盡。台灣政治人物們依靠憲法所提供的超級大總統制,以及其各自黨政不分的政黨政治文化,以美其名曰為「黨政同步」(Synchronization of Party and Government),實則「黨政合一」的決策模式便這麼被沿用了下來。

內閣制/議會制(Parliamentary System/Parliamentarism)是台灣突破惡憲重圍的唯一途徑!

綜上所述,相信各位讀者們已可以掌握現行台灣的憲政體制究竟會有那些弊端,以及其將為憲政主義(Constitutionalism)帶來何種毀滅式的影響。以下,筆者將提出具體憲政改造藍圖,並期望未來的新政府能夠依循此藍圖,帶領台灣人民突破重圍,終結台灣惡憲體制對台灣人民造成的政治社會混亂現象。

為何筆者會提出內閣制/議會制為解決台灣現行憲政困境的唯一解藥呢?首先,相信各位讀者們必定知道,內閣制行政權與立法權並不完全分離,而通常實施內閣制之國家,政府會由國會多數黨領袖組閣,並且其內閣成員(從閣揆到閣員)皆具有國會議員之身分。如此好處為何呢?在內閣制憲政架構下,內閣閣揆與閣員同時擁有國會議員之身分,與不同黨派之議員便可進行對等的政策闡述及辯論,而非像現行的憲政體制一般,中華民國憲政體制下之行政官僚,除了行政院院長沒有實權以外,各部會首長在國會中也都只能被動接受立法委員之質詢,而不能主動向民意代表進行政策辯護及辯論。立法委員質詢行政院官員,行政官員有如被動聽訓一般,做得不好的、回答不完善的,經立委批罵一陣後,只要熬到質詢時間結束,行政官員下質詢台後便不了了之。

 有些讀者可能會問,如果內閣制行政權與立法權不完全分離,那麼憲政主義精神中的權力分立制衡原則該如何落實呢?對此,筆者要請各位讀者們注意的是,我們現在身處的是資訊科技發達、傳播媒體普遍、社群軟體盛行的二十一世紀,第四權(大眾傳播媒體)、第五權(網際網絡)也同樣應當被納入權力制衡的範疇中一併被考量。

透過現行直播科技的進步與社群軟體的發達,內閣制國會內閣員與其他國會議員的辯論及論述難道還怕傳播不出去嗎?台灣社會中的公民透過各種傳播媒介接收到國會議場內的資訊,經過評判後進而產生一定程度之輿論及選票壓力,從而產生監督的作用,這難道不會比現行超級大總統制下,總統不需受國會監督、行政院長及各部會首長形式般上去接受聽訓之憲政體制要優良許多嗎?

 並且,內閣制國會也可將政黨決策中心由黨中央遷移至國會議場內,不僅公開透明程度提升許多(政黨中常會可不受任何外在團體或民眾監督),也可一併將兩大黨黨中央決策的陋習消除。政府任何政策的形成以及民意代表的意見闡述,皆可完完整整地透過現代傳播科技使民眾知曉並得以監督。你說,這難道不比現行的中華民國超級大總統體制要更來的符合憲政民主精神嗎?

20190327-辜寬敏(台灣制憲基金會董事長)27日出席「最新兩岸關係、國族認同、制憲與2020總統仿初選評估」民意調查發布記者會。(蔡親傑攝)
台灣制憲基金會董事長辜寬敏。(蔡親傑攝)

環境權(Environmental Rights)、勞動權(Right of Labor)入憲有何不可?

最後,筆者想與各位讀者們談談現行中華民國憲法之人權保障範疇還有何缺陷之處等問題。相信讀者們必定知曉,1972年6月5日於瑞典斯德哥爾摩通過之聯合國《人類環境宣言》已明白揭示了保護和改善人類環境是關係到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題,也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任[5]。

據此,我們可以很明顯地確立保護與改善人類環境已是各國政府應盡的責任與義務,而這也關乎到人類這個物種未來在地球範圍內的生存及延續,然而,現行的中華民國憲法卻對環境權相關的保障隻字未提。筆者認為,台灣做為一個欲以人權立國並永續發展的現代國家,環境權絕對有資格及必要做為一新興基本人權納入我們的憲法之中,以彰顯台灣做為世界公民的一份子保護環境的決心,以及公權力絕不侵犯及保障地球永續發展的可能性。

另外,勞動三權這個勞動者的基本人權尊嚴(團結權Right to Organize、團體協商權Right to Bargain Collectively、爭議權Right or Act Collectively/Dispute Right)分別代表了勞工擁有自由結社、組成及參與工會的權利、透過工會去和資方進行交涉與集體談判的權利,以及透過罷工進行抗爭手段的權利,然而此三大勞動者的基本人權卻不被中華民國現行憲法所保障。

對此筆者甚感疑惑的是,憲法被創造出來的目的如若就是為了保障基本人權,現代民主法治國又宣稱其是依據著憲政主義進行運轉,台灣既然號稱要以「人權立國」,對於勞動者的人權卻棄之不顧(憲法對於勞動三權完全沒有相關條文去進行保障),如此的國家憲政體制還有資格自稱是依循著憲政民主精神運作的人權國家嗎?

注釋:

[1] 中華民國憲法第三十七條、中華民國憲法第五十五條、中華民國憲法第一○四條。中華民國憲法增修條文第二條第二項、中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款、中華民國憲法增修條文第五條第一項、中華民國憲法增修條文第六條第二項、中華民國憲法增修條文第七條第二項。

[2] 中華民國憲法第五十六條。中華民國憲法增修條文第三條第一項、中華民國憲法增修條文第九條第一、二項。

[3] 張俊宏主編,呂昱、江夏、江迅、呂鯤協力,《到執政之路—「地方包圍中央」的理論與實際》(台北:南方叢書出版社,第3版,1989年6月),頁85–115。

[4] 事實上泛美麗島系並非一實質意義上的派系,而是各個黨外的山頭聯盟組合而產生之鬆散團體。

[5] 聯合國《人類環境宣言》第2條

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