圖解》台灣以前辦報紙竟要政府點頭？「三限一禁」管了數十年，背後原因曝光

現在想創辦新聞媒體，可以透過網站、社群平台等管道發布內容，但在過去的台灣，即使有資金、有記者，也準備好印刷設備，仍不代表能順利創辦一份報紙。戒嚴時期，政府曾以「三限一禁」政策管制報業，從報紙登記、出版張數到印刷地點，都受到嚴格限制。當時全台報紙長期維持在31家，新報紙難以取得登記資格，已有的報社也不能自由擴充版面。這套制度直到1988年1月1日解除報禁才出現重大轉變。究竟什麼是「三限一禁」？政府當年為何限制辦報？又是哪些人持續爭取改變？

台灣的報禁制度，與戰後的政治環境及戒嚴體制密切相關。根據國家發展委員會檔案管理局資料，1949年台灣實施戒嚴後，政府透過《戒嚴法》及相關命令管制新聞出版，同年5月28日制定《臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法》，建立新聞出版管理機制。1952年4月9日，《出版法》修正公布，同年11月29日，內政部修正發布《出版法施行細則》。其中，第27條以戰時節約紙張及印刷原料為由，授權政府調節新聞紙與雜誌數量，成為限制新報登記的重要依據。

1953年7月27日，相關管制辦法再度修正，改為《臺灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法》，持續由戒嚴相關機關實施新聞出版管制。根據國立臺灣圖書館收錄的林淇瀁〈戰後臺灣報禁政策之形成〉，當時政府以戰時需求、節約紙張與印刷原料等理由限制報業發展。隨著管制制度逐步建立，報社能否成立、報紙能出版多少版面，以及內容是否遭到查禁，都受到政府管理。

根據國家發展委員會檔案管理局整理，當時的報禁政策可概括為「限證」、「限張」、「限印」及「禁止發行」，合稱「三限一禁」，分別影響報紙從成立到出版的不同環節。

「限證」是限制報紙登記證的核發及數量。即使有人願意投資創辦報社，也無法任意取得新報紙的登記資格。根據林麗雲發表於《新聞學研究》的論文，政府自1950年代起逐步限制新報登記，1960年後持續不核准新的報紙登記證，使既有報社受到制度保護，新進業者難以參與競爭。

二、限張：報紙每天能印多少版面，也由政府決定

「限張」限制每份報紙可以出版的紙張數量。根據新聞傳播研究，報禁初期，政府曾將報紙每日出版張數限制在一大張半，後來陸續放寬至兩大張、兩張半及三大張。直到1988年解除報禁以前，各報仍受到每日最多三大張的限制。

以當時的報紙規格計算，三大張相當於12個版面，報社必須在有限空間內安排新聞、照片與廣告。

三、限印：報紙不能任意選擇印刷地點

「限印」限制報社在登記所在地以外設置印刷場所。即使一家報社希望在其他縣市增加印刷據點，也受到相關登記規定約束，使報社難以自由擴張印刷及發行網絡，也影響不同地區的報業競爭。

四、禁止發行：出版內容還可能遭到查禁 （相關報導： 紫禁城的屋頂大多是黃色，為何只有1棟是黑色？因為皇帝放了1物，如今竟在台灣 ｜ 更多文章 ）

除了登記、張數及印刷地點限制，政府還能依相關出版法令與戒嚴管制規定，禁止特定出版品發行。林淇瀁指出，1952年的《出版法施行細則》第19條第2項，甚至賦予行政主管機關得無限制延長禁止出版品發行期限的權力，使出版內容也受到政府管制。

報禁究竟對台灣報業造成多大影響？最具代表性的數字，就是長期維持的31家報紙。根據林麗雲〈變遷與挑戰：解禁後的台灣報業〉，在長期限制新報登記的制度下，全台報紙家數維持31家，即使既有報紙的登記證需要轉移，也必須經過官方許可。

在新報社難以加入競爭的環境下，《中國時報》、《聯合報》等大型報紙逐漸建立發行網絡與廣告優勢，市場資源也更加集中。林麗雲指出，政府後來曾以避免市場壟斷作為維持管制的理由。然而，到了1980年代，《中國時報》與《聯合報》已占據約七成市場，限制新報進入，反而讓既有大型報社持續維持優勢。

報禁制度並非到了1988年才第一次受到質疑。早在1950年代，就已經有新聞工作者公開要求政府說明限制辦報的理由。其中一位是新聞人、世新大學創辦人成舍我。

根據世新大學舍我紀念館的大事年表，1955年，身兼立法委員的成舍我在立法院以〈人權保障與言論自由〉為題提出質詢，質問政府：「新辦報紙雜誌何以不許登記」。成舍我原本就有多年辦報經驗，曾創辦《世界日報》、《立報》等報紙。來台後，他仍希望繼續從事新聞出版工作。1960年7月18日，他向台北市政府提出《世界日報》在台刊行的申請，也曾在《文星》發表〈我何以要恢復世界日報〉一文，說明希望恢復辦報的原因。

不過，在報禁制度下，這項辦報計畫未能如願實現。此後，台灣社會對報禁制度的質疑持續累積，新聞界、學界及政治反對運動者逐漸要求政府檢討報業管制。直到1988年解除報禁後，成舍我才又在台灣實現創辦報紙的心願。當年7月12日，《台灣立報》正式創刊，距離他1955年在立法院質疑報禁，已經過了33年。

台灣於1987年7月15日解除戒嚴，但報禁並不是在同一天解除。隨著政治與社會環境改變，政府持續以戰時需求限制報紙出版的理由，面臨越來越多質疑。根據林麗雲研究，1987年2月5日，行政院長俞國華已指示行政院新聞局重新研議報紙登記及張數問題，並要求兼顧新聞自由、公共利益與報業發展。同年12月1日，行政院新聞局宣布將於隔年元旦開放報紙登記。12月30日，行政院廢止《戰時新聞用紙節約辦法》，為解除長期以節約用紙為由實施的報業限制掃除重要障礙。

1988年1月1日，台灣正式解除報禁。這項改變使政府長期限制新報紙登記、報紙張數等措施獲得解除，新的報社終於有機會申請登記，既有報紙也能擴充版面。報禁解除後，《出版法》仍持續施行，直到1999年1月25日才正式廢止，與1988年解除報禁相隔11年。 （相關報導： 紫禁城的屋頂大多是黃色，為何只有1棟是黑色？因為皇帝放了1物，如今竟在台灣 ｜ 更多文章 ）

報禁解除後，台灣報業迅速出現變化。根據《Taipei Times》2019年的歷史報導，台灣報紙數量從原本31家增加至1988年底的126家，短短一年增加95家，總數超過原來的4倍。

報紙數量增加，也帶來新的市場競爭。過去每份日報最多只能出版三大張，解除報禁後，報紙版面迅速擴充，1988年初已有報紙增加至六大張。部分大型報社加碼購買印刷設備、招募記者及擴張發行通路，希望在開放後搶占更多讀者。然而，新報紙成立並不代表每一家都能長久經營。林麗雲研究指出，到了1992年，台灣雖然有270家報紙登記，真正出報的卻只有58家。部分新報因為經營困難、資金不足或競爭激烈，最後選擇停刊。

原本就擁有龐大資金、人力及發行通路的大型報團，反而能在市場開放後進一步擴張。當時新成立的中小型報社，即使取得出版資格，也很難立即追上大型報團多年累積的經營優勢。回頭看1988年以前的台灣，一份報紙能不能出版，曾經取決於登記證、版面限制、印刷地點及相關管制命令。如今讀者每天能從不同來源接觸新聞，已很難想像曾經有一段時間，連成立一家報社都如此困難。 （相關報導： 紫禁城的屋頂大多是黃色，為何只有1棟是黑色？因為皇帝放了1物，如今竟在台灣 ｜ 更多文章 ）

參考資料：國家發展委員會檔案管理局〈報禁〉、〈戒嚴體制下的社會〉；林淇瀁〈戰後臺灣報禁政策之形成〉；林麗雲〈變遷與挑戰：解禁後的台灣報業〉，《新聞學研究》第95期；世新大學舍我紀念館成舍我大事年表；《Taipei Times》歷史專題；全國法規資料庫《出版法》沿革。