沈明室觀點：拜登的最後回眸─2024年QUAD高峰會觀察

2024年的四方安全對話高峰會於9月21日周六在美國總統拜登家鄉德拉瓦州威爾明頓舉行。其主要會場則是在該地高中私立天主教學校 Archmere Academy 舉行晚宴及正式會談。選擇在家中舉行如此重要的國際會議，象徵拜登在四個國家應對中國日益擴大影響力的背景下，希望在卸任前鞏固與印太地區伙伴國的緊密合作。

2024年高峰會概況

事實上，今年的四方會談高峰會原本輪到印度主辦，但因為美國總統拜登確認將於明年一月卸任，莫迪願意給個順水人情，印度與美國順序對調，2024年由美國主辦，2025年則由印度主辦。如此調整不僅由於美國總統拜登的任期，更因四方會議是美國所建構，加上高峰會機制建構不易，亦在檢視過去成果。今年是第四次的實體元首高峰會，兩次線上高峰會，四方外長會議則已經舉行八次。拜登在美國舉行主要是象徵他對個人關係和國際聯盟的高度重視，也希望此次高峰會產生定錨作用，未來不管是民主黨賀錦麗或共和黨川普當選，至少不會背離整個印太戰略整合協調，確保區域安全的機制。同樣因日本首相亦將卸任，岸田文雄也希望能在卸任前確認四國攸關日本安全的機制與合作——日本不僅擔心北韓威脅，也關切台海及南海的安全議題，同時也需要與區域國家合作。換言之，四方會談中有兩位國家領導者即將更換，如果由不同政黨這繼任政權，印太戰略與政策能否延續充滿變數。但是如由屬意的黨內繼承人獲得政權，相關政策可能延續。在卸任前能回顧並檢討四方會談相關機制及關切議題，甚至對當前關切重要議題提出未來解決方向，可發揮政策指引及戰略溝通的作用。

偏重非傳統安全議題

根據會前的新聞稿，今年四方高峰會主要重點有以下數點。幫助四個合作國家應對流行病和疾病；應對自然災害；加強海域意識和海上安全；動員和建設高標準的實體和數位基礎設施；投資關鍵和新興技術並從中受益；應對氣候變遷的威脅；加強網路安全；並以獎學金的方式，培養下一代技術領導者。雖然在美國官方所公布的聯合聲明或摘要（Fact Sheets）中，林林總總列舉許多關注議題及成果，但不太可能是高峰會中一一討論及確認的，而是在會議前已提供各國檢視，並提出各國觀點及作法，調整及確認之後列在相關新聞稿之中。有許多工作是在2023年新創，今年則持續實施，有些則是從2024年開始。

從討論議題來看，多數偏重非傳統安全的議題，尤其是美國民主黨關切的氣候變遷、網路安全、衛生安全、新興科技、海事安全、災害防救等。有關區域的威脅如北韓及中國在南海的強勢驅離等行動，在聯合聲明中都有綜合敘述，並於聲明中強調2023年的實施成果及2024年的未來工作計畫。無論去年成果或是今年的計畫，都在強調方向與政策的正確性，希望未來能夠繼續執行。 （相關報導： 公孫策專欄：納坦雅胡揭了大戰封條？ ｜ 更多文章 ）

在安全威脅方面，聯合聲明強調區域和平與穩定的重要性，不點名指出來自中國及北韓對鄰近國家脅迫，危險及侵略行為的指責。如聯合聲明中指出：

明確主張維護這個充滿活力的地區的和平與穩定，將其視為全球安全與繁榮不可或缺的要素。強烈反對任何試圖透過武力或脅迫改變現狀的破壞穩定或單方面行動。譴責最近在該地區非法發射飛彈，違反聯合國安理會決議。對最近在海域發生的危險和侵略行為表示嚴重關切。尋求一個沒有國家占主導地位、也沒有國家被支配的地區——所有國家都不受脅迫，並且可以行使自己的權力來決定自己的未來。共同致力於維護穩定和開放的國際體系，大力支持人權、自由原則、法治、民主價值、主權和領土完整、和平解決爭端和禁止威脅或根據國際法，包括《聯合國憲章》使用武力。

在機制建構方面，在此次四方會談的高峰會中，具體指出各國未來應該執行的計畫，除了衛生安全、研究員獎學金、各項人道救援措施與合作、海事安全、網路安全等之外，此次也提出在「印太海域意識夥伴關係」（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness, IPMDA），這是一項旨在對抗中國在南海侵略的關鍵倡議。在此基礎下，四國聯合進行海巡船艦聯合訓練的計畫，而且範圍涵蓋太平洋及印度洋，雖然僅投入海巡船艦，但從四國海軍軍艦已多次進行馬拉巴爾演習的經驗來看，海巡船艦的演習主要針對中國的灰色地帶行動。雖然目前中國海警船尚未到印度洋騷擾印度，但是中國船艦頻頻出現在東海、台海及南海，已經造成周邊國家的困擾。未來除了美國、日本及澳洲船艦的聯合訓練之外，也可能看到印度船艦出現在西太平洋。

值得注意的是，有關啟動四方印太後勤網絡試點的計畫，雖然沒有指明地區或國家，但是可以看出四個國家正在尋求共享空運能力，利用集體物流優勢，使印太地區民間更快速有效地應對自然災害。而對自然災害的遠程兵力投射能力，其實也是衝突與戰爭爆發時的後勤支援能力，對照北約國家對烏克蘭的後勤支援，四方國家對於及早準備及防範在印太區域的後勤合作，方向是正確的。

另外，在海底電纜與通信方面，透過電纜連接和復原力四方夥伴關係，繼續支持和加強印度太平洋地區的優質海底電纜網絡，其容量、耐用性和可靠性與該地區和世界的安全與繁榮密不可分。澳洲於7月啟動電纜連接和彈性中心，根據整個地區的要求提供研討會以及政策和監管援助。日本則擴大技術合作，以提高諾魯（Nauru）和吉里巴斯（Kiribati）海底電纜的公共資訊通訊技術基礎設施管理能力。美國為印太地區25個國家的電信官員和高階主管舉辦1,300多次能力建設培訓，並將額外投資340萬美元來延長和擴大這項培訓計畫。

結語

美國印太布局的主要考量，是希望各區域本身對該區衝突有自我應變機制。因為印太區域幅員廣闊，美國無法憑以一己之力，妥善處理所有的安全議題，必須與區域國家合作，建立強大的機制，以避免這些國家因為內部衰敗，或是被中國拉攏，弱化美國影響力，造成區域國家利益的損失。近幾年產生的澳洲—英國—美國安全機制；美國—日本—韓國的同盟機制，加上過去冷戰時期形成的五眼聯盟，以及美國與雙邊國家建構的合作關係，如美菲、美台、美新、美澳、美日、美韓、美越等，可以看出美國積極建構從雙邊到多邊的架構，防範區域衝突發生。在類北約機制尚未成形之際，涵蓋四個國家的四方機制，就成為美國在區域安全機制建構的基礎。 （相關報導： 公孫策專欄：納坦雅胡揭了大戰封條？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為國家安全研究所研究員兼所長，本文原刊《國防女全研究院》，授權轉載。