石之瑜專文:蔡總統就任後不必換閣揆

2016-01-25 06:50

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民進黨主席蔡英文當選總統走路有風,至於多數黨提前組閣問題,她說不要就是不要。(林俊耀攝)

民進黨主席蔡英文當選總統走路有風,至於多數黨提前組閣問題,她說不要就是不要。(林俊耀攝)

雖然蔡英文已拒絕在新國會就職後,率領她的多數黨組閣。但是,她仍可稍後在自己就緒以後,立即要求馬英九任命她的閣揆組閣,不必非要等到她就職,以免看守政府蹉跎四個月,導致多項重大決策失去時效。

如此稍微等待新立院安頓後再組閣,亦可明確顯示,這次是她自己的意志主導,由馬英九聽從,因而化解支持者因為反馬,而在情感上抗拒依照馬英九建議組閣,或在其麾下受命組閣。當然,稍後她就職時,就不需要再任命另一位閣揆組閣。

何以然?根據憲法,雖是總統任命閣揆,但任命以後,只對立法院負責。唯有內閣失去立法院信任時,總統才應考慮重新任命一位。總統斷不能根據自己偏好,隨時任意重新任命另外一位組閣,因為立法院大可杯葛新任者的預算案或法案。

基於此,即使增修條文移除立法院對閣揆任命案的同意權,基本上並沒有破壞憲法原先設計兩院關係。增修條文保留的兩個關鍵設計是:行政院(不是總統)是國家最高行政機關,行政院對立法院(不是對總統)負責。

可見,立法院的主要政黨更替以後,對立法院負責的閣揆辭職是合理的。不過,只要立法院接受,閣揆在立法院主要政黨更替以後,也不必非辭不可。(連全體立委人數一半--亦即多數--否決行政院覆議案的情況下,根據憲法,閣揆都不必辭)。

另外,在總統更替時,不對總統負責的內閣,更沒有理由辭職。或即使禮貌性辭職,新任總統若無立法院透過杯葛或決議的示意,應任命現任者續任。然扁政時期,主要仰賴王金平與柯建銘在國會協調,從內部瓦解制衡,所以能恣意任免閣揆,另當別論。

無論如何,增修條文毋寧已賦予總統介入行政人事的巧門,擴張了總統權力。總統是國家穩定基礎,一旦主動或被動介入重要政策或人事,就淪為一般政客無異,成為拉攏與鬥爭對象,國家失去穩定。憲法對此,已有因應。

故總統雖主持國家安全會議,但不能僭越最高行政機關行使外交、國防與國安政策,因此國安會決議仍須閣揆副署。李登輝時期,為一統事權,而將郝伯村的大印留置己用,兩人已違憲破壞國家穩定與責任政治。扁、馬不再避諱,誑稱憲法將國安政策交付總統。積重難返,權力在握的蔡英文勢必掉入同樣的陷阱。

之前,馬英九未能堅持退居二線的聲明,與當前蔡英文拒絕多數黨組閣,均非憲法因素,相當部分是出於支持者或本人的情感,即不能接受民選總統退居二線,或不能接受新總統竟得透過舊總統任命新閣揆。為抵制馬、蔡在府院共事的可能性,甚至出現多數黨組閣是違憲之論,實以法治之名遂行人治。

矛盾的是,制度的出發點本在於對人不信任,但實踐上,對人不信任成為拒絕制度的動機。其結果,民進黨支持者不信任馬英九會安於看守內閣,但竟拒絕民進黨組閣來牽制馬英九為惡;批評毛治國辭閣揆,但呼籲馬英九辭總統。

希望蔡英文只是稍微延遲,但仍將迅速組成民進黨政府。俟她自己稍後就職時,已展開政務,發揮新氣象,且就職安排更順心。那麼,蔡英文可理所當然行禮如儀任命同一閣揆。

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*作者為台灣大學、中山大學教授

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