曾建元觀點:第十一屆立法院國會改革議題評議

2024-04-11 06:30

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半總統制/雙首長制定位下的國會

1997年第四次修憲,以半總統制/雙首長制重新定位我國憲政制度,立法院進以整合了國民大會的職權,國大代表聽取總統國情報告與國是建言權,只有前者轉移了立法院,國是建言權則未保留與立法院,這顯是有意的免除。其他,國大的人事同意權也都全數移交,而為了順利完成省籍虛級化,臺灣省議員席次加進立法院,使得國會問政更多關心地方議題;另一方面,因為總統直接民選,《增修條文》乃直接賦予其閣揆任命權,又為了強化國會監督,賦予立法院倒閣權,相對給予總統有以倒閣成立為條件而發動的被動解散國會權。

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此一半總統制的運作結果,與修憲意旨所宣稱的法國第五共和式總理總統制──以國會多數為中心決定行政權歸屬的實踐並未真正出現,事實上是更向俄羅斯式的總統議會制傾斜,也就是總統兼執政黨主席成為政府和國會的實權領袖。而當憲政制度更向總統制傾斜,同時又更強調國會監督角色,國會制度也就像美國是總統國會傾斜。美國憲政體制是典型的權力分立,行政、立法嚴格分立,行政權歸民選總統,但總統的人事任命須經聽證。國會提案權如法律案與預算案等惟國會議員獨有,無質詢制度,議員與官員在國會內的互動須經聽證,國會無不信任投票權,總統不同意國會立法得否決之,國會以特別多數覆議始得維持原案。

美式國會較之英式國會更突出議員個人角色,這反映在提案皆由議員以個人名義領銜提出,英國則以黨團為主要立法行動者,所謂的後排議員(Backbencher),即資淺的議員,甚至在國會場上出席人數多時,都沒有座位可坐。臺灣立法院因為憲政體制的變化,國會政黨生態與行政權的組成脫鉤,在性質上越來越接近美國式國會。自2012年1月第十三任總統與第八屆立委選舉起,總統與國會投票同日舉行,總統大選的裙襬效應,使得總統對於執政黨的事實影響力更形擴大,憲政體制從而更向總統制傾斜。胥知,臺灣省縣市地方政府與議會都是總統制/首長制的設計,臺灣人民對於中央政府的普遍認識,多是地方政治日常經驗的延伸,臺灣社會對於理想國會的設想,也就越來越以美國式國會為模型,對國會議員的問政表現也就越來越關心和有所期許,議員藉由質詢直接反映地方基層問題,當其成為國會議員,質詢也就自然成為其向選民交代忠實反映民情的最直接的方式。

國會監督及其方法

公民監督國會聯盟為1990年代的社會立法運動聯盟,2007年4月18日後改為現名,以公益、透明、效能、文明、陽光國會為目標,從事以立委評鑑為中心的國會監督。公督盟17年來的評鑑工作,與立法院會期開議日同步,每個會期皆公布優秀立委與待觀察立委,對於個別立委本身的政治事業產生極大壓力,終於得以逐年改變國會問政風氣與打開政治決策黑箱。

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