想返鄉卻不得其門而入的「海外異議人士」：《戰後「黑名單」》選摘（2）

台灣的黑名單與入出境管理制度有密切的關係，特別是限制國人出入境的規定執行的結果之一。二次大戰後初期，台灣並沒有嚴格限制入出境管制之規定，1948年台灣省政府制定「台灣省出入境旅客登記暫行辦法」，並在5 月16 日公布，但是沒有實施強力的管制，該辦法僅係規範入出境旅客之登記，入出境尚無須事前申請。

直至1949 年1 月身兼臺灣省政府主席與台灣省警備司令部總司令的陳誠正式上任後，為了因應中國大陸人士來台者漸多，衍生出的許多民生問題，1949 年3 月1 日開始採取嚴格的入境管制措施，此為戰後臺灣境管制度的濫觴。5 月臺灣省警備總司令部頒佈「出境登記辦法」，10 月和12 月公告限制役男和軍人的出境。臺灣一地的入出境主管機關，最主要為臺灣省警務處與臺灣省警備總司令部，依申請者背景之不同，分別辦理旅客、公教員眷與軍人軍眷出入境案件之審查發證。

從初期的「入、出分管」和「軍、民分管」，1952 年統合為「臺灣省保安司令部軍民入出境聯合審查處」，1957 年3 月改為「臺灣省保安司令部入出境管理處」。1958 年「臺灣省保安司令部」、「臺灣省民防司令部」、「臺灣防衛總司令部」、「臺北衛戍總司令部」等四單位，合併為「臺灣警備總司令部」，入出境管理處歸隸其下，此時的入出境制度，具有濃厚的「軍警共管」和「軍情合一」的性質。1972 年內政部警政署成立「入出境管理局」，業務由警總轉移至「內政部入出境管理局」辦理，為「內政部警政署入出境管理局」。表面上將入出國管理歸入一般行政，但軍情單位仍透過權責與人事的設計，依舊將入出境管制權力牢牢緊握。

至於黑名單在相關法令的規範下，正式名稱為「甲資、乙資參考名單」，甲資是針對本國人，乙資是針對外國人，而甲資、乙資之下均再細分列管等級，分別是註（一）、註（二）及註（三），「甲資、乙資參考名單」最早編定的時間仍待考察。根據1978 年版的《領事事務手冊》的記載，當時使所用的甲資參考名單是在1974 年10 月由內政部警政署所編印，乙資參考名單則是該署於1977 年8 月所編印，外交部於收到後再提供給各駐外單位使用，是駐外單位核發各類簽證時的重要依據。當時甲乙資參考名單依規定是「極機密件」，必須由專人保管並列入移交。 （相關報導： 王宗偉觀點：那個不能說出來的名字，哈利波特等級的魔幻電影─評「流麻溝15號」 ｜ 更多文章 ）

至於黑名單的產生，根據「駐外各館辦理海外華僑回台加簽業務規程」之規定，駐外使領館應與轄區內「黨部負責人士」、「忠貞僑社」密切聯繫，注意平日之安全調查，如發現「不妥言行資料」，應隨時報外交部轉知有關機關參考，此外，駐外安全工作人員所收集之安全資料，除按其規定處理外，應儘可能提供使領館參考。由此可知，甲乙資名單之蒐集，駐外使領館、中國國民黨海外黨部、各地僑社、駐外安全工作人員（如國家安全局駐美人員）、中國國民黨校園黨部人員等都扮演一定的角色。不過，駐外單位主要負責提報名單，最後的認定權責仍透過相關管道會報回國內，再由主管機關認定後，通知駐外單位。

根據規定，旅居國外的國人若要返回臺灣，護照如已過期，必須先申請「護照延期加簽」再申請「回台加簽」，若護照仍在效期之內，則僅需要申請「回台加簽」。但無論申請的是「護照延期加簽」還是「回台加簽」，相關單位在審核時都會查閱甲乙資參考名單，其中列為註（一）管制者，其申請案原則上均應否決，列為註（二）管制者，其申請案則需經國內原列管單位之核准，駐外單位不得逕行發給，列為註（三）管制者係為「瞭解其動態」，在官方檔案中有時註記為「註瞭」，此類案件原則上可以核准，但應於核發後回報給外交部。透過甲乙資名單的編印、調整，使得中華民國政府對於「海外異議人士」是否能返台握有生殺大權，而這份被官方稱為「甲資、乙資參考名單」的資料，對於想要返鄉卻不得其門而入者，則是不折不扣的「黑名單」。

就法制而言，1987 年7 月15 日，台灣地區解除長達38 年的戒嚴，是黑名單管制制度改變的轉折點之一。但同日實施的動員戡亂時期國家安全法仍對諸多人民的權利做出限制，與「黑名單」相關的規定即為該法的第3 條，明訂人民入出境應先向入出境管理局申請許可，依然延續過往的「事前申請制」，尤其是本國人民返國（入境）也需事前申請，因此縱使解嚴，仍給予「黑名單」制度繼續存續的空間。至於入境的限制，規定「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」，再增加內政部應聘請包括社會公正人士在內組成審查委員會，審核因「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」而未經許可入境的申請案件事項。而所謂「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」，「國安法施行細則」列出六種不予許可入境的「具體情形」。問題是：六種事由的前五項都是當時政府所認定「犯罪行為」，理論上當事人既然要入境，政府應該就順勢緝捕歸案使其接受法律審判才對，怎麼反而拒絕其入境。根據前述的規定，解嚴後，7 月17 日內政部發布「內政部人民申請入出境未經許可案件審查委員會組織規程」，審核人民申請入出境未經許可案件，而軍情單位則淡出入出境的管制工作。

至於國家安全法及其施行細則，成了往後政府拒絕黑名單人士入境重要的「法源依據」，不少黑名單人士「闖關返台」後就被依此法令移送法辦，一直要到1992 年才有大幅修正。

解嚴之後，台灣外在的政治管制有個一定程度的改革，部份旅居海外的異議人士也有返鄉的強烈意願。相對地，海外人士透過申請回台參加國際會議，或者觀察人權狀況及選舉狀況時，仍然無法順利取得簽證返台，才更加凸顯了簽證制度及黑名單的不合理。相對的，為了突破黑名單的限制，在海外引發了返鄉運動。當時返鄉運動主要是由美國的海外人士所推動，1988 年世台會發起「海外台灣人社團支持台灣人返鄉自由及世台會回台運動」，總共有32 個團體參與，6 月則擴增到99 個社團，使得返鄉運動成為海外各主要社團的活動與任務。國內與海外合作的團體，則主要是民進黨與台權會。 （相關報導： 王宗偉觀點：那個不能說出來的名字，哈利波特等級的魔幻電影─評「流麻溝15號」 ｜ 更多文章 ）

而在解嚴前後，目前開放的檔案中，以許信良闖關事件的相關檔案最為豐富。透過以許信良為主的案例，可以了解當時政府相關單位的作為，也更能呈現當時黑名單制度的運作。就法律上而言，許信良是被臺灣警備總司令部以涉嫌「叛亂罪」為由明令通緝的「通緝犯」，「通緝犯」要回台「自投羅網」，政府豈有拒絕的道理？但從許信良對外宣稱將闖關返台後，中華民國政府高層所做出的決策，竟然是以「拒之於國外」為上策，而非將之緝捕歸案，看似有違常理，但在當時政府的思維裡，避免讓許信良返台進而影響國內政局、選舉，危急及統治正當性，遠比將之緝捕歸案來得重要。對此，官方甚至不顧民主法制的包裝，對美方放出許信良返台會遭判決死刑的消息，希望美方基於人道考量不要支持許信良返台，由此可見，許信良返台一案確實對中華民國政府造成極為龐大的壓力。

1986 年的下半年，如何將許信良阻絕於臺灣國門之外，成為國安、外交、軍警等單位的重大課題，成為「行政院對外工作會報海安小組」的重要議程，臺灣警備總司令部也成立「衛法專案」，聯合國家安全局、內政部警政署、外交部、北警部、民用航空局、行政院新聞局等單位，共同阻絕許信良返台，駐外使領館也成立專案小組，研議對策，緊盯許信良之一舉一動。

從檔案中可以得知，在研議阻絕許信良返台的各種策略時，中華民國政府的外交單位清楚知道拒絕本國人民返台的相關法令，其根據並不堅強。就表面上來看，許信良所持的護照早已逾期，況且許信良早被列入「一級管制」，自然可以拒絕其護照延期加簽之申請，甚至可以依照「護照條例施行細則」規定撤銷其護照，但外交幕僚單位也指出相關辦法「欠缺法理依據」或是程序並不完備。而在林水泉返台一案中，也可以看到中華民國政府對於國際法上人民返鄉權的相關規定知之甚詳，不論是「公民及政治權利國際公約」第12 條第4 款的規定「人人進入其本國之權不得無理褫奪」，或是知名國際法學者OPPENHEIM的國際法著作，都明白指出，拒絕林水泉返台在國際法上尚沒有依據，儘管如此，外交部仍訓令駐外單位，要嚴正告訴駐在國政府，中華民國政府拒絕其本國人民返台。

而從1986年11 月中旬「民主進步黨海外組織」返台一案中，則可以看出「黑名單」名冊的「樣貌」，最詳盡的「黑名單」包含被列管者的中英文姓名、出生地、出生日期、現職、現居地、列管等級及涉嫌資料，凡曾參加「台獨聯盟」、FAPA、臺灣同鄉會、「臺灣革命黨」、「臺灣建國聯合陣線」等團體者，大多就會被列入列管名單之中，相較於當時民間自己收集、披露的黑名單，官方版最重要的資訊是有「列管等級」與「涉嫌資料」，能夠讓我們瞭解到當事人被列管的程度，以及被列管的「事由」。而「民主進步黨海外組織」返台團的「黑名單」，在其返台前夕短短幾週內不斷修正，不論是人數、列管等級還是個人資料（如英文姓名）都不斷在做調整，應該與國安單位及駐外使領館不斷提供新的事證有關，最終在避免該團返台對年底選舉造成影響的大原則下，不僅已列管者（不論列管等級）所有的申請返台案均拒絕，就連未被列管者，其返國申請案也一律延至選舉結束後再議，顯見得，中華民國政府對於這些人的返台，對選舉可能造成的的影響不敢輕忽。 （相關報導： 王宗偉觀點：那個不能說出來的名字，哈利波特等級的魔幻電影─評「流麻溝15號」 ｜ 更多文章 ）

解嚴之後，許信良多次挑戰入出境管理制度，呈現透過「合法途徑」申請返台，又是如何被拒絕，最後又如何試圖「非法」返台的完整過程。許信良先向駐外使領館申請「護照延期加簽」（前面已提到，他的護照早已逾期），由於許信良是第一級列管人士，照理說，可以直接拒絕，但有鑑於許信良的返台早已成為公眾輿論注目的焦點，相關案件均先送回外交部再轉入出境管理局，境管局以許信良涉嫌顛覆政府為由，依國家安全法施行細則第12 條第3 款駁回其申請案，依照國家安全法的規定，此類被駁回的案件必須送交「內政部人民申請入出境未經許可案件審查委員會」複審，複審結果仍維持原處分，這樣的流程，大體就是1980 年代後期至1990 年代初期，海外黑名單若循「合法途徑」申請返台所會遭遇到的情況。

既然「合法申請返國」的途徑遭到阻絕，1989年許信良最終採取「非法」的「偷渡」方式成功闖關回台，這一回中華民國政府將之「逮捕歸案」，歷時三年多的闖關計畫總算告一段落，但後續許信良則面對國家安全法及叛亂罪的審判。

根據「世界人權宣言」、「公民及政治權利國際公約」等國際公約的規定，本國人民有權返回其母國，政府不得無理剝奪，這是國際法上對於人民返鄉權保障的基本原則，中華民國政府自然不會不知道這些國際法的規範。除前述的許信良之外，在1980年代中期開始，海外台獨運動團體發起「返鄉運動」，以實際的闖關行動，要來打破黑名單對他們返鄉權利的封鎖。

世台會為達成返鄉運動的具體做法，就是在台灣召開年會，因會員有許多人被列入黑名單，回台召開年會幾乎根本不可能實現，但藉由第十五、十六屆年會在台召開，透過向駐外單位申請簽證，則可檢視會員本身是否被列為黑名單，在無法取得簽證的情況，透過其他管道回台參加年會的行動，更可突顯黑名單政策的不合理，從而引起國內與國際的關注。在國際，特別是來自美國的壓力下，對返鄉運動的推展，助益極大。

至於政府阻擋海外黑名單人士返鄉，一開始仍是以拒發簽證，或單次與短期性質的簽證，來達到目的。不過，在實務運作上，由於中華民國各駐外單位無法有效完全掌握全部之黑名單，黑名單人士可以遶道向其居留地區之外的駐外單位，提出簽證的申請方式，或者透過更改姓名，或者特殊管道而取得合法入境的許可，以突破黑名單的限制，因而得以踏上故鄉的土地。

當黑名單人士突破簽證的限制而返抵國門時，政府的對策一開始是採取限制入境、原機遣返的方式來處理，例如許信良、陳婉真與鄭自才等人。黑名單人士縱使入境，被查獲後，則以不受歡迎人物的理由，限期七日出境，例如李憲榮、羅益世或蔡正隆，如果七日內不主動離境，警方則採取強制手段遞解出境。黑名單一旦「非法」入境，則予以遞解出境，例如林明哲，或者加以逮捕，例如李應元、王康陸、郭倍宏與張燦鍙等人。海外台灣人組織，主要透過年會在台舉辦的方式，突破會員是黑名單的禁忌。其中，尤以台灣獨立建國聯盟採取將總部遷回台灣的方式，對黑名單的不合理性，造成強力的衝擊。因聯盟主張「台灣獨立」的言論不見容於中國國民黨政權，盟員幾乎都被限制入境，台獨聯盟採取將指揮中心遷移回台的策略，公開盟員的名字與身分，讓社會大眾知道台獨聯盟並非官方宣稱的暴力組織，經由盟員闖關回台的行動，迫使政府必須處理與解決不合理的簽證制度。

1990 年，大法官會議曾針對「動員戡亂時期國安法限制入境之規定，是否合乎憲法？」之聲請釋憲案，作出第265 號解釋。大法官會議認為國安法第3條第2項第2款：「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」的條文，應該加以限縮解釋，甚至修法以應時勢；藉以維護憲法所保障的人民遷徒之自由。 （相關報導： 王宗偉觀點：那個不能說出來的名字，哈利波特等級的魔幻電影─評「流麻溝15號」 ｜ 更多文章 ）

在海外黑名單人士相繼闖關返台之際，立法院也醞釀修正黑名單的根本條款，也就是動員戡亂時期國家安全法，有立委主張刪除「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」之規定，也有版本主張根本廢除人民入境須經許可的制度，僅限外國籍及無國籍人士才需申請入境，一般人民則可自由返國，無須事前申請。最後，立法院通過的版本並未拿掉「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」之字眼，而是增加但書「但曾於臺灣地區設籍，在民國三十八年以後未在大陸地區設籍，現居住於海外，而無事實足認為有恐怖或暴力之重大嫌疑者，不在此限」。1992 年7 月7 日修法通過後，使得絕大多數在戰後出國留學、工作的海外異議人士得以獲准入境，促使「黑名單」的人數大幅限縮。官方對外表示，「列註名單人士」將由282位大幅減少為5 位（實際上要到同年8 月1 日國家安全法修正條文正式施行後才減為5 人，在此之前仍有全美關懷臺灣人權訪問團12 位成員返台遭拒絕），後來又減為3 位，即刺蔣案主角黃文雄、前台獨聯盟世界本部副主席黃昭堂及前台獨聯盟美國本部主席陳南天等3 人。

隨著黃文雄在1996 年返台，黑名單總於走入歷史，但有關針對國民的黑名單條款，最終仍必須透過大法官解釋及修法才能獲得最終的處理。黃文雄的返台雖然象徵黑名單的結束，但黃文雄未申請入境許可就入境，仍被依違反國家安全法起訴，黃文雄及承審法官都認為國家安全法之規定，侵害人民入境返國之權利，而聲請大法官釋憲。大法官於2003 年4 月18 日做成釋字第558 號解釋，推翻過去的釋字265 號解釋，指出國家安全法之規定侵害人民自由返國之權利而違憲。其實在此之前，1999 年5 月21 日總統公布的「入出國及移民法」，第5 條就規定「居住臺灣地區設有戶籍國民，自本法施行一年後，入出國不需申請許可」，換言之，從2000 年5 月20 日起，只要在臺灣設有戶籍的國民，不論是出境還是入境都不用事前申請，國民入出境需先經申請的制度正式走入歷史。2007 年「內政部警政署入出境管理局」改制為「內政部入出國及移民署」，2015 年1 月組織改造，更名「內政部移民署」，取消了入出國（境）一詞，也削弱了將國民入出境管制作為政權統治工具的可能，真正從「管制」邁向「管理」。

至於黑名單的內容，也就是到底哪些人曾經「榜上有名」，除了本研究第五章揭露部份外交部檔案的記載外，其他官方資料目前所獲有限，倒是當時候民進黨立委與海外臺灣人團體曾自行收集資料，公布了不少黑名單資料，其中許多人是有親身經歷過申請返台而被拒絕的經驗，因此，名單仍有一定的可信度。從名單中可以看出大體可以看出，曾經參與「台獨聯盟」、「世界臺灣同鄉會」、「全美臺灣同鄉會」、「臺灣人公共事務協會」、「民主進步黨海外組織」、「人權協會」擔任幹部職位者是被列為黑名單的重要根據，第五章所揭露的名單也有相同的特性。

最後，如同前言所指出的，指出本書由於當時研究案時間和規模的限制，因此主要以美國和日本（偏）台獨人士為主，隨著政治檔案的蒐集、整理、開放，期待以整個黑名單制度為主題的研究有新的研究成果有突破性的發展。

【關於本書】

「黑名單」基本上指的是戰後對於人民入出境管理制度下所衍生的限制名單，也就是被國民黨當局列管的限制出入境相關人士。在威權體制下，黑名單由於牽涉到人民的入出境及居住遷徙自由，是相當重要的人權課題之一。本書原為「研究調查案」，因此口述歷史也是其中重要的一部分，在口述歷史中參與訪問、整稿的包括張書銘、游淑如、李育慈、葉亭葶和周俊宇；各篇訪談整稿，再經過主訪人修改完成，而有這本書的出版。希望這本書的出版，可以提供國人對黑名單制度及其運作的進一步的認識，同時也可以提供後續黑名單更深入研究的基礎。

【關於編者】

薛化元，1959年生，台灣彰化人。臺灣大學歷史學博士，政治大學臺灣史研究所‧歷史系合聘教授，專攻為臺灣近代現代史、中國近代思想史、憲政史。曾任：政治大學文學院長、台灣史研究所所長歷史系主任及台灣歷史學會理事長（會長）。著有：《民主的浪漫之路：雷震傳》、《戰後臺灣歷史閱覽》、《台灣地位關係文書》、《「自由中國」與民主憲政》、《民主憲政與民族主義的辯證發展：張君勱思想研究》、《晚清「中體西用」思想論》、《台灣貿易史》（合著）、《戰後臺灣人權發展史》（合著）等書；另著有學術論文數十餘篇。

許文堂，法國巴黎大學博士、中央研究院近代史副研究員、台灣教授協會會長。

＊本文摘選自作者著作《戰後「黑名單」問題之調查研究》（允晨文化出版） （相關報導： 王宗偉觀點：那個不能說出來的名字，哈利波特等級的魔幻電影─評「流麻溝15號」 ｜ 更多文章 ）