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汪浩觀點:蔣介石承認中華民國領土不及於大陸嗎?

2018-07-01 07:20

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中華民國在台灣是歷史的偶然?却可能是蔣介石不得不接受的必然。圖為蔣介石1966年參加中華民國國慶。(Wikipedia / Public Domain)

中華民國在台灣是歷史的偶然?却可能是蔣介石不得不接受的必然。圖為蔣介石1966年參加中華民國國慶。(Wikipedia / Public Domain)

1952年4月28日,簽署《中華民國與日本國間和平條約》時,外交部長葉公超和日本特使河田烈互換照會確認:「本約各條款,關於中華民國之一方,應適用於現在中華民國政府控制下或將來在其控制下之全部領土。」[1] (The terms of the present Treaty shall, in respect of the Republic of China, be applicable to all the territories which are now, or which may hereafter be, under the control of its Government.) 1947年12月施行的《中華民國憲法》規定:「中華民國領土,依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。」關於領土,《日華和約》與《中華民國憲法》似乎有抵觸。中華民國政府不是宣稱其「法統」遍及大陸,那為什麼同意《日華和約》限制其領土主權範圍呢?蔣介石不經國民大會,將中華民國疆域變更了嗎?國史館最近解密的檔案,披露了中華民國政府內部對此重大問題的考慮及與美日交涉過程。

1951年1月,美國總統杜魯門正式任命杜勒斯為總統特別代表,主持對日《舊金山和約》起草和談判。當時,作為二戰主要盟國的英美將共同發起舊金山和會。英國強烈主張邀請其承認的中華人民共和國參加和會,但美國承認中華民國,無意邀請中共參與。美英再三交涉後,1951年6月中,杜勒斯與英國外相莫理森達成折衷方案:在實質問題上,日本將放棄對臺灣的主權,但卻不明確讓渡給誰;在程序問題上,美英同意不邀請兩個中國參加和會,但日本可「依其主權及獨立地位決定」要與那個中國簽署雙邊和約。[2]

7月3日,為了幫助中華民國與日本早日簽約,杜勒斯主動找駐美大使顧維鈞,提出國府「簽約之權力問題」。杜勒斯說「今承認其對日簽訂和約終止戰爭狀態之權尚屬合理。然欲認其為對整個大陸或對華北仍有權代表簽約並有力執行和約,似屬虛想。」顧維鈞回答「此為事實問題,與我公法上簽訂和約之權為兩事。」他建議「此問題日本可待至將來雙方批准後發生效力時,斟酌情形而作適當聲明。我國民政府不便,當亦不願發表任何聲明。」[3]顧維鈞是個老鍊的外交家,想用拖延來迴避問題,但杜勒斯不放過他。7月7日,杜勒斯又找顧,提出由國府聲明「本條約適用於它有效控制下的領土」。對此,顧維鈞強烈反對,認為國府不應該,也不會發表如此聲明。他建議如果美國或日本認為有必要,可以在批准條約時發表聲明,措詞由三方事先商定。[4] 根據顧維鈞的分析,美方提此問題的原因「一,恐刺激中共,影響韓戰和平解決之希望。二,將來謀與中共樹立關係預留地步。」顧認爲,美國可能「承認我與大陸兩政權可並存,美方朝野迄今均有意援助臺灣成為一獨立國者。」[5]

1951年9月8日簽署舊金山和約。(維基百科)
1951年9月8日簽署舊金山和約。(維基百科)

7月9日,美國駐臺代辦藍欽按國務院指令正式通知葉公超,美國將在12日公佈《舊金山和約》全文,不會邀請中華民國簽署多邊和約,但美國有意推動日華雙邊和約。藍欽問,國府於簽訂和約時,「可否就其約束全部中國之能力一節,接受若干限制?」藍欽說「貴國如能接受此類限制,自足便利貴方與日締結雙邊和約,但中國政府在聯合國中之地位恐將因此發生困難。」藍欽不講外交辞令,直搗問題本質。葉公超答應「對此事細加研究」,但他表示「如欲我政府作一聲明限制其自身之管轄範圍,實屬極端困難之事。」[6]

7月10日,行政院長陳誠和葉公超向蔣介石報告對日和約的效力問題。蔣介石才知道美國「要求我不參加多邊和約,只在其正式簽字後,再由我與日簽訂雙邊和約,其理由為我在大陸上和約有關部分不能行使主權也,余囑其研究利害後再呈核。」[7] 當天,根據蔣的指示,「對日和約研究小組」要求顧維鈞向美方建議:「甲:簽約時暫勿涉及條約範圍問題。乙:和約互換批准文件時,如我方尚未光復大陸,可於議定書內記錄中國代表之聲明,略謂『該和約應對中國全境生效;中國之管轄此時雖未及于中國全境,但決將和約適用於其隨時擴展管轄之一切地區。』」[8] 可見,「研究小組」沒有堅持由美日在批准條約時聲明,反而同意由國府單方面聲明。但是,杜勒斯回答顧維鈞「效力範圍問題如無解決方案,美方勸告日本與我訂約難期收效。」[9] 7月11日,美方明確告訴外交部,美國與日本討論雙邊條約的先決條件為國府是否願意在條約中承認效力範圍限制。[10]

然而,蔣介石意識到問題的嚴重性,認為「美國要求我如與日訂雙邊和約,必須聲明我國府權力未及於全國時,則日本不因此受有約束云。此何如是,美國侮華至此,直欲墜我於九淵之下,惟恐其復活矣,悲傷何如!」[11] 當時,蔣正在為中華民國被排除在《舊金山和約》之外生悶氣,外交部不敢提報和約適用範圍的解決方案。

2017-03-27-外交部長葉公超(左)與美國國務卿杜勒斯(右)在臺北交換批准之文件,並宣布《中美共同防禦條約》生效。  (取自國家檔案資料庫)
外交部長葉公超(左)與美國國務卿杜勒斯(右)。圖為兩人在臺北交換批准之文件,並宣布《中美共同防禦條約》生效。 (取自國家檔案資料庫)

美國人卻等不及了,7月23日,藍欽又來找葉公超。受蔣介石的影響,葉公超變得強硬起來,表示在未獲美方保証日本會立即與國府訂約前,他不願討論和約適用問題。葉擔心,杜勒斯已同意日本在《舊金山和約》生效後,才與中華民國談和約,這是不能接受的。[12] 7月30日,藍欽正式回復「美國政府在與日方討論此事之前,必須自中國政府預先獲得保証:即該項條約僅拘束現在中國政府實際控制之領土,並得及於中國政府此後所控制之領土。」[13] 美國明確提出了「現在及此後實際控制領土」概念,要求國府接受,又把球踢回臺北。

8月2日,葉公超就此事向蔣介石報告,蔣批示「此事我不能有任何聲明」。出於無奈,葉公超告訴顧維鈞,依照總統批示及臺北朝野一般反應觀察,關於對日和約適用範圍,無論所採方式如何,均鮮予以考量餘地。請杜勒斯先將此點擱置不談,而逕行勸令日方即在美方協助之下進行和約談判。[14] 8月6日,葉公超要求藍欽提供正式保証,日本會與國府而不與中共簽訂雙邊和約。不過,葉不再堅持雙邊和約與多邊和約同時簽字,而改為於多邊和約生效前簽訂。[15]

8月14日,蔣介石在審閱顧維鈞與杜勒斯的談話紀錄後,罵顧「卑恭遷就,不顧國家地位,必欲急求商談和約。彼認為遷延不決於我不利,所以不惜如此卑歉,殊為可痛。」蔣認為美國「不願我與多邊和約同時簽訂,則我求速訂,究有何益,不如暫置不理,以觀美之態度。蓋中日和約不成,其責全在美國也,我急無益,何求之有,應召顧回國為宜。」[16] 蔣介石對美國的態度有所誤解,其實日本吉田茂政府因為英國和國內與論的強烈反對,不願意同國府正式展開談判,而杜勒斯卻在努力推動日本,抗拒英國。

當時,日本間接向蔣提議聘前財相河田烈為國府財政顧問,然後派河田來臺商談雙邊和約,蔣介石拒絕了。他認為「對於雙邊和約,如美國不負責令日正式來談議訂,則更應拒絕,勿使其含混責任,蔑視我地位也。」[17]蔣不願與日本直接談判,而要美國命令日本來簽約,這樣中華民國才能保住戰勝國的面子,而不是聽任日本選擇與那個中國簽約。

 

經過美英日三方的反復交涉,8月23日,藍欽奉令來找葉公超,提出美方願促成日華和約的五點主張,其中包括在多邊和約簽字後,即由雙方正式開始談判。不過,藍欽表示,「日本政府或將堅持中國政府承認其在此時實施和約條款將無力拘束整個中國,甚至將此點作為談判之先決條件。」所以,美國「能影響日本政府進行與貴方談判雙邊和約之程度,將取決於中國政府研擬或接受某一承認該項限制方案之意願。」[18] 話說到這份上,就等于是最後通碟了。

葉公超與河田烈簽署的中日和約。
葉公超與河田烈簽署的中日和約。

會後,葉公超向蔣介石和陳誠報告,美政府與英日似已完成必要之商洽。因此,他提議即作一簡單聲明,對美方所提問題予以解答,但不損害中華民國國際威望與地位。行政院秘書長黃少谷提醒蔣「我政府關於對日和約問題已臨決策階段。」[19] 對此,蔣介石大罵葉「以為於我國體無傷,殊不知該約如一有條件或限制,將成爲我國之致命殤也。...... 乃決堅拒,不容其所請,即使今後美援斷絕,或對日雙邊協定亦不能簽訂,坐失機會,亦所不恤也。」[20] 蔣介石將此事看的如此嚴重,認為傷害國體,其實有道理。美日實質上是要逼他公開承認中華民國領土主權不及於大陸。

8月31日,陳誠向蔣介石報告「對日和約研究小組」討論結果,勸說道「此一問題之能否獲得適當解決,實為全案成敗之所繫。」因此「如我方拒決討論,勢將使中美間關於對日和約之商談陷於停頓。衡諸國內外現勢,似非所宜 。」蔣不為所動,指示「絕不能有範圍限制之條件。」[21]

當晚,陳誠再召集「研究小組」詳加研討,獲致四點結論「一,絕對不接受以解決和約實施範圍問題,為商訂中日雙邊和約之先決條件。二,絕對不同意將有關和約實施範圍之任何規定,載入中日雙邊和約條文之內。三,關於此問題可先議定一諒解。俟中日雙方交換批准雙邊和約,而我國尚未收復大陸時,將其載入雙方同意之紀錄。四,中日雙邊和約之內容及有關此問題之諒解,應先行議定,始由中日雙方作形式上之簡短商談,藉以完成簽約程序。」[22] 表面上,這四點態度強硬,實質上卻接受了範圍限制。

9月1日,美國國務卿艾奇遜對記者公開說,日本如選擇中共為其對中國和約對手,則美國不能干涉。[23] 這話顯然在危脅蔣介石,敦促他速與日本進行談判,不要再擺高姿態了。9月4日,蔣介石被迫再召集相關人士商談,不得不指示讓步「甲,須美國負責居間作証;乙,須與多邊和約同時生效;丙,實施程序只能在談話紀錄中,不能涉及於大陸領土主權絲毫損礙之語意也。」[24] 蔣為了面子,要求不將實施範圍寫入和約條文,而由談話紀錄來確認。

後經外交部反覆研究,提出方案「關於中華民國部分,本約適用於現在其控制下或將來在其控制下之全部領土。」蔣介石最終核可了這項措詞,但將「或 」(or) 字改為「及」(and) 字。[25] 後來,在和約談判時,葉公超與河田烈為用「或」字還是「及」字爭執不下,雙方最終同意此兩字意思一樣。[26]

9月8日,對日多邊和約在美國舊金山簽字。9月26日,蔣介石聞中共廣播提議召開美英蘇中四強會議,協調中日和約。蔣驚覺「此乃英國之陰謀,其所以必欲排除我於舊金山和約者,即在其中做這一筆買賣,即待和約生效後,日本與共匪訂立雙邊和約也,其機甚危矣。」[27] 9月30日,蔣介石又記「英美既排除我對日多邊和約之外,其必為共匪與日本簽訂雙邊和約之地步,此著即為英俄共妥協之先著,亦預為共匪參加聯合國之先聲,危險極矣!美國議會態度對我如此冷淡,更足証明艾奸(艾奇遜)對此胸有成竹矣。」[28] 至此,蔣介石才認清韓戰停戰談判開始後臺灣處境危險,不能再為面子擺姿態,而應趕快讓步,促使美國逼迫日本簽約。在外交部與國務院反複交涉後,10月23日,蔣介石正式批准了和約「實施範圍」修正案「本約應適用於現在締約國雙方任何一方實際控制下及將來在其實際控制下之全部領土。」[29]

時任日本首相的吉田茂(中)1951年8月31日到訪夏威夷。(美聯社)
時任日本首相的吉田茂(中)1951年8月31日到訪夏威夷。(美聯社)

舊金山和會之後,由於英國和國內反對黨壓力,日本首相吉田茂遲遲不肯對與那個中國簽約明確表態。在與國府就「實施範圍」達成協議後,杜勒斯決定加強對日本施壓。12月18日,他在東京與吉田茂的會談中,單刀直入,取出一份他替吉田起草的信,要吉田簽字後盡快寄給自己。他危脅吉田,如果日本不早日解決與國府的關係問題,美國參議院批准和約將面臨困難。几經交涉,1951年12月24日,吉田茂在日美同意的「吉田書簡」修正稿上簽字。這個修正稿將杜勒斯原稿中條約適用範圍措詞從對締約雙方的限制,改回只對中華民國一方的限制。1952年1月16日,美日同時公佈了「吉田書簡」,其中提到「該項雙邊條約之條款,關於中國國民政府之一方,應適用於現在在中華民國政府或(及)將來在其控制下之全部領土。」[30] 葉公超為此與藍欽交涉但不得要領。

1月17日,蔣介石接見藍欽,得閱「吉田書簡」副本,「聞之為慰」,以為「此乃半年來之奮斗所致」。[31] 1月18日,蔣介石召集「對日和約研究小組」會議,「決定發表正式談話,表示對日速訂和約之意」。[32]

可見,蔣介石充分了解美日實質上是要逼他公開承認中華民國領土主權不及於大陸,他認為這種「適用範圍」的限制對國體的傷害是致命的,但最後在中共的挑戰下,他還是不得不放低姿態,接受美日的要求。當時,中華民國能否與日本簽訂雙邊和約,對它與中華人民共和國競爭國際地位有重大影響。中華民國政府急需以和約來鞏固其對內對外合法性,被迫接受限制「法統」範圍,以換取增強國際地位的實質利益。蔣介石是個現實主義政治家,關鍵時刻,他還是會犧牲面子來保裡子,只不過國民黨對臺灣內部宣傳常常回避這些真相。

註釋:

[1] 國史館,一個中國論 述史料彙編,史料文件(一),中日和約,58頁。

[2]  汪浩:冷戰中的兩面派,有鹿出版,2014,147-152頁。本文也參考 王景弘,強權政治與臺灣,玉山社,2008. 

[3] 國史館:顧維鈞電蔣中正應杜勒斯邀續談對日和約問題,數位典藏號002-020400-00053-051,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/03。

[4] 顧維鈞回憶錄第九分冊,167頁。事後,雙方簽約時照會措詞與美方這個提議很相似。

[5] 國史館: 顧維鈞電蔣中正美杜勒斯將對日多邊和約稿送交,數位典藏號 002-020400-00054-001,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/06 ~ 1951/07/06。

[6] 國史館:黃少谷呈蔣中正有關藍欽與葉公超談話紀錄建議暫緩公布對日和約稿,數位典藏號 002-020400-00054-002,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/09 。

[7] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,691頁。

[8] 國史館:顧維鈞電葉公超請美方暫緩公布中日雙邊和約稿及商談經過與葉公超轉呈王寵惠王世杰張羣蔣中正鑑核,數位典藏號 002-080200-00346-039,蔣中正總統文物/特交檔案/一般資料,1951/07/10。

[9] 國史館:顧維鈞電蔣中正美杜勒斯將對日多邊和約稿送交,數位典藏號

002-020400-00054-001,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/06 。這件檔案內有臺美交涉來往文件的摘錄 1951/7-1952/4.

[10] 國史館:顧維鈞電蔣中正美杜勒斯將對日多邊和約稿送交,數位典藏號

002-020400-00054-001,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/06 。這件檔案內有臺美交涉來往文件的摘錄 1951/7-1952/4.

[11] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,691頁。

[12]國史館:葉公超與藍欽談話紀錄:留越國軍遣臺太平洋公約及對日和約三事,數位典藏號 002-020400-00054-008,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/23 。

[13] 國史館:葉公超與藍欽談話紀錄:對日和約問題美國國務院已覆電,數位典藏號 002-020400-00054-009,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/07/30 。

[14]國史館:外交部電顧維鈞蔣中正批示逕行勸日本政府在美國協助下與中國進行和約談判,數位典藏號 002-020400-00054-010,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/08/02。外交部草擬措詞為「關於中華民國部分,本約適用於現在其控制下或將來在其控制下之全部領土。」

[15] 國史館:藍欽訪葉公超談話紀錄:美國促使日本與中國政府進行洽商雙邊和約事,數位典藏號 002-020400-00054-011,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/08/08。

[16] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,703頁。

[17] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,705頁。

[18] 國史館:葉公超呈蔣中正與日本簽訂雙邊和約擬具一項聲明為解決方案,數位典藏號 002-020400-00054-014,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/08/25。

[19] 國史館:葉公超呈蔣中正與日本簽訂雙邊和約擬具一項聲明為解決方案,數位典藏號 002-020400-00054-014,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/08/25。

[20] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,708頁。

[21]國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,709頁。

[22] 國史館:陳誠呈蔣中正謂葉公超擬中日雙邊和約適用範圍問題解決方案,數位典藏號 002-020400-00054-016,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/09/03。

[23] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,711頁。

[24] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,712頁。

[25] 國史館:陳誠呈蔣中正謂葉公超擬中日雙邊和約適用範圍問題解決方案,數位典藏號 002-020400-00054-016,蔣中正總統文物/革命文獻/戡亂時期,1951/09/03。

[26]  劉維開:蔣中正與中日和約,黃克武主編:遷臺初期的蔣中正,國立中正紀念堂管理處,2011年11月,196-198頁。

[27] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,721頁。

[28] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,722頁。

[29] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,733頁。

[30]國史館,一個中國論 述史料彙編,史料文件(一),中日和約,49頁。

[31] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第十冊,006頁。

[32] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第十冊,007頁。

*作者為牛津大學國際關係學博士,著作《意外的國父》(八旗,2017),《冷戰中的兩面派》(有鹿,2014)。

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