去年教師節上映的電影「老師你會不會回來」，改編自王政忠老師的真人真事，故事描述王老師自高中時即離家半工半讀，每天躲在洗衣店的儲藏室苦讀，奮力考上高雄師範大學，畢業後分發至南投爽文國中擔任實習老師。爽文國中位於南投縣中寮鄉，是全台灣最窮的平地鄉鎮之一，當地連超商都沒有，甚至連省道也不經過。正因為「不想繼續待在偏鄉學校」，所以他非常努力設計課程，希望能讓考績第一名，趕快調離這裡，到大城市裡擔任補習班名師。但沒想到卻遭遇了921大地震，家破人亡的學生充滿徬徨，流著眼淚問他：「老師，你會不會回來？」因為學生的這句話，讓王老師心生感觸，最後選擇繼續留在爽文國中，和理念相同的老師們，一起協助學生走出地震後的心靈傷痛。
王政忠老師花了四年的時間，透過學習護照的教學技巧，提升學生的閱讀理解能力。例如在分組學習時，依照能力高低，把學生分成A、B、C、D咖，只要D咖學會了，小組的分數就愈高，因此程度好的學生積極教導其他人，培養共學精神。一個只有六個班的偏鄉小學，單親、隔代教養、低收入戶和新移民子女的學生比例超過五成，但是憑著不放棄的決心和努力，堅持了17年，他透過教育改變學生在學習上的弱勢，成為全台灣唯一同時獲得Power教師、Super教師和師鐸獎的三冠王。
教育可以翻轉人生，但如果教育資源分配不公平，卻會對偏遠地區學生的受教權造成明顯不利的影響。以花蓮縣104年度基本能力檢核結果為例，均標分數前3名集中在花蓮市、吉安鄉、玉里鎮等人口密集區；均標分數偏低則集中在豐濱鄉、光復鄉、卓溪鄉等偏遠地區，顯示學生的學習表現，確實存在顯著差異。
此外，根據教育部統計資料，103學年度偏遠地區國中及國小（以下簡稱「偏遠地區學校」）的校數，共有1,127所，佔全國國中小學的總數「31.2％」。其中，各縣市50人以下的偏遠地區學校，國小共有331所，國中則有29校，占全體偏遠地區學校31.9％。統計數字顯示，偏鄉國中小學普遍存在「學校規模較小、班級數也少」的情形。在缺少同儕互動之下，學生的學習動機也較為薄弱。此外，因地處偏遠、交通不便，再加上「單親、隔代教養和弱勢家庭」的孩子比例較高，所以家庭教育的功能相對薄弱，偏遠地區學校的老師，往往成為學生在學習和生活上的依賴重心。
憲法第21條規定「人民有受國民教育之權利與義務」。此外，「經濟、社會與文化權利國際公約」第13條第1項亦規定：「本公約締約各國承認，人人有受教育的權利。…」聯合國經濟、社會與文化權利委員會進一步發布「第13號一般意見」，宣示受教育本身就是一項人權，也是「實現其他人權不可或缺的手段」。第13號一般意見進一步闡釋，教育應包括以下四個要素。第一是「可獲得性」（Availability），也就是國家應使人民可以充分獲得領域內具備功能的教育機構及教育計畫。第二是「可接近性」（Accessibility），即國家應使人民得以不受歧視地，接近利用教育機構及教育計畫。第三為「可接受性」（Acceptability），即教育的形式與實質（包括課程及教學方法），對學生及家長而言，應具有可接受性；例如必須具備相關性、文化的適當性及良好品質。第四為「適應性」（Adaptability），即教育應具有彈性，適應社會與社區的改變，並回應學生不同的社會與文化背景。
此外，大法官釋字659號解釋亦明文提及保障學生的「受教權利」；釋字626號、382號解釋亦闡釋人民受教育的權利，應受憲法保障。總體而言，人民有接受國民教育的受教權，除了憲法規定及大法官解釋外，上開國際公約及一般見解，都可作為重要基礎（參照釋字702號解釋羅昌發大法官協同意見書）。
為了改善偏鄉地區學校的學生就學情況，立法院在去年12月6日，通過了「偏遠地區學校教育發展條例 」（下稱「發展條例」），可適用於「交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟條件或其他因素，致有教育資源不足情形」的公立高中以下學校，並於「發展條例」中透過如「提供住宿設施」、「國語（文）、英語（文）及數學的補救教學，可由中央主管機關全額補助所需經費」、「特別獎勵校長及教師在非偏遠地區學校服務成績優良，而自願赴偏遠地區學校服務」等措施，希望協助偏遠地區學校的教育發展。
教育部及立法院的用心值得肯定，相關規定如能徹底落實，應可改善偏遠地區的教育困境。然而，偏鄉地區的師資流動率，遠較一般學校為高，以104年度為例，偏鄉地區小學的教師流動率是「8.3%」，乃是一般學校「2.6%」的3倍以上；偏鄉地區中學的教師流動率是「5.8%」，也超過一般學校「1.7%」的3倍。但是，依「發展條例」第7條第1項規定，偏遠地區學校甄選合格專任教師，確有困難者，主管機關得控留所轄偏遠地區學校教師編制員額「三分之一」以下的人事經費，採公開甄選方式，進用代理教師或以契約專案聘任具教師資格之教師。
「發展條例」明定偏遠地區學校編制員額及其人事費用可彈性運用，或許立意良善。但矛盾的是，偏鄉地區學校最缺乏的就是穩定的師資，發展條例雖然一方面提供各種鼓（獎）勵措施，但卻開出高比例的代理及專聘教師，是否真能達成希望正式教師長久留任之目的？偏遠地區教師難聘，流動率高，確實是不容否認的事實，但這正是應該被最嚴肅看待，迫切需要解決的問題，透過代理及專聘教師能否達成此一目的？還是反而不利於偏遠地區的師資穩定性，實有待主管機關進一步深思。
＊作者為理律法律事務所律師
