點教育》中小學辦學經費,豈容競爭?

2020-06-01 05:50

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作者認為,國民教育有普及精神,但中小學的經費卻有資源不均的問題。(資料照,許占鳳攝)

作者認為,國民教育有普及精神,但中小學的經費卻有資源不均的問題。(資料照,許占鳳攝)

基於資源有限,並為確保計畫的可執行與價值,除教育部針對大學的部分經費補助,已長久採取競爭型計畫模式外,另諸如科技部專題研究計畫及教育部教學實踐研究計畫等,亦以大學教師為補助對象實施自願性的競爭式申請。而既然是「競爭」,通常就不是人人有獎,所獲得的經費多寡也不會大家相同;本文於此,姑且不論競爭型計畫可能存在使大學過度配合政策而失去自主的弊端,即便僅著眼於應強調基本性、普遍性、均質性的中小學教育階段而言,其學校辦學經費需求,顯然就更不適合、也不應該採取競爭型申請方式。

然而,相對於過去對於中小學的經費補助,一般是由主管機關依據既定條件主動進行分配,但現在除了最基本的學校維持經費外,卻有愈來愈多的補助項目,也讓中小學必須提出競爭型計畫,才能決定能否獲得補助或補助經費之多寡。事實上,驅使大學以競爭方式搶食經費已屬不當,主管機關在食髓知味之餘,有樣學樣的進一步讓中小學也比照辦理,則更是謬之大矣。

目前,競爭型計畫在中小學的運用面向極為多元;據報導指出,甚至是學校已使用數十年的老舊廁所改建,也有縣市要學校提報計畫才能競爭所需經費。以此為例,學校廁所是否可以改建或整修,竟然是以紙本計畫內容的好壞為依據,而非是廁所實際上的具體狀況與堪用程度。無怪乎,坊間這兩年已有專門指導中小學撰寫「競爭型計畫」的專書;可以預見的是,在偏重文件作業的表面功夫推波助瀾下,教育現場「務虛」而不「務實」的境界,亦自當更上層樓。

而「競爭型計畫」之所以能穩健存在於中小學教育階段,其可能的主要原因大致有二:

其一,當「整體預算」在扣除所有學校的基本維持經費後,「剩餘預算」已無法普遍提供所有學校一體向上改善的所需經費。因此,主管機關乃就假設,並非所有學校都有需求,故而「化主動為被動」,改以競爭型計畫讓學校自行提出申請。這樣一來,主管機關不但可以免去分配「剩餘預算」的麻煩事,未來若有特定學校因為經費不足,而發生應改善而未改善的任何衍生問題,主管機關也能推託成學校未提出申請,或是所提計畫未盡完備;甚至乾脆說,這一切都是「外部專家委員」的專業審查結果。

其二,透過「競爭型計畫」分配經費,除了能讓主管機關省去不少麻煩外,也可能是部分中小學校長競逐績效的重要戰場。具體而言,原本應該由主管機關主動公平分配的教育經費,當改採由學校撰寫計畫的競爭方式進行補助後,除讓主管機關可忽略實地需求,而得逕依書面計畫在冷氣房中直接決策,亦有助於提高預算執行率並輕易達成「行政績效」目標。

而就部分力求表現的校長來說,透過競爭型計畫的運作模式,也可以將「爭取」到的計畫數量與經費總額,簡單轉化為個人的「辦學績效」成果,並於學校網頁及校務評鑑資料中大肆宣傳,而讓多數不明就裡的民眾與評鑑委員,傻傻分不清地誤以為這種「辦學績效」就等同於學生的「學習成效」。殊不知,目前中小學這種「競爭型計畫」,不但不見得對學生的學習有幫助,甚至恐怕會直接或間接妨礙學生學習。

事實上,儘管有的校長並不認同以競爭型計畫分配經費的模式,且也有意願與能力善用既有基本經費好好辦學;但在目前的中小學校長遴選機制下,若是沒有額外提出競爭型計畫,就可能會被認定沒有績效,甚至被歸類為「不配合」上級主管機關的校長,導致在遴選過程遭逢阻礙,因此也只好配合演出。另外,對於無心或無力「為學生」好好辦學的校長,在整體環境鼓勵「上下交相賊」的氛圍下,自然也就樂於成為被主管機關操縱的工具。

然而,學校為了申請競爭型經費,除須由教師分心分力撰寫計畫,如果計畫順利通過,後續更要執行所需辦理的活動、核銷經費及整理成果報告等,這些工作都將額外耗費教師們的頗多時間與心力,因此不免會對教學本職產生負面影響,進而使學生的學習「未蒙其利、先受其害」。若是遇到好大喜功的校長,學生的「學習成效」,恐怕更會與校長爭取經費、辦理活動的「卓越」「辦學績效」背道而馳;甚至,這種校長的「一將功成」,其代價可能就正是全校師、生的「萬骨枯」。

學生是教育的主體,學校需要的是關心學生而非關心經費的校長,若是教育主管機關可以針對學生「學習成效」訂出具體指標,則自然可將其等同於校長的「辦學績效」。如若不能,則至少不應將學校所爭取到的計畫與經費,簡單化約成校長的辦學績效;且就常理而言,條件相當之不同學校間的學生學習成效相同或無明顯差異時,經費使用愈少的校長,或許才是愈值得受到肯定的校長。反面而論,若是學校所執行的競爭型計畫總數與經費規模,明顯超乎該校教職員人數所能負荷,則更應就其校長的適任與否進行嚴格檢視。

中國學校課堂中將安裝「慧眼(smart eye)」,上課恍神、不專心通通逃不過機器法眼,透過人臉辨識監控學生專心程度,還會被列為成績評量依據。(圖/截自unsplash)
作者認為,學生是教育的主體,學校需要的是關心學生而非關心經費的校長,若是教育主管機關可以針對學生「學習成效」訂出具體指標,則自然可將其等同於校長的「辦學績效」。(圖/截自unsplash)

進一步而言,我國於1968年將國民「義務」教育由六年延長為九年,並於2014年實施所謂的十二年國民「基本」教育;而依據教育部《十二年國民基本教育實施計畫》的說法,「國民義務教育」與「國民基本教育」雖屬不同概念,但「普及」均是二者共通且首要的主要內涵,並將其定義為提供國民「均等之教育機會」。且一般而言,教育機會又至少同時含括入學、過程及結果等面向。

有高中生家長找立委抗議,質疑申請入學的規則與制度充滿黑箱。(翻攝自全國十二年國教家長聯盟臉書)
十二年國教不強制學生入學,但保障國民均等之教育機會。圖為有高中生家長找立委抗議,質疑申請入學的規則與制度充滿黑箱。(資料照,翻攝自全國十二年國教家長聯盟臉書)

循此,主管機關若是迴避主動依據法定條件公平分配學校經費的職責,轉而改由被動依據競爭型計畫進行經費配置,則勢因各校資源不均,而導致就讀不同學校的中小學生,無法就其學習過程及學習結果,獲得「均等」之教育機會。換言之,在中小學教育階段採取競爭型計畫的經費申請方式,顯已抵觸教育部所宣稱國民「基本」教育所應具備的「普及」內涵;教育部就此豈能視若無睹?更又豈有帶頭自亂之理?

*作者為通識再現主筆群

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