司改國是議會幕後》保司法官定位,檢察體系強勢運作,以林聰賢圖利案警告

2017-05-05 15:11

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最近幾名第3組委員紛紛退出司法改革國是會議,被指與檢察官定位爭議有關。 法務部長邱太三甚至遭爆,其「不斷主張刪除檢察官地位」這項議題。(資料照,顏麟宇攝)

最近幾名第3組委員紛紛退出司法改革國是會議,被指與檢察官定位爭議有關。 法務部長邱太三甚至遭爆,其「不斷主張刪除檢察官地位」這項議題。(資料照,顏麟宇攝)

攸關檢察體系改革的議題,於上個月26日首度在司改國是會議分組會議正式攻防,法務部等建制派守住檢察官與法官同是司法官的屬性,但對「檢察官不是法官」做了明確宣示。而改革派主張檢察官為特殊行政官,以使其權限的行使能權責相符,其雖取得些許成果,但目前幾項主要的改革方案,都在表決時鍛羽。

曾草擬總統蔡英文司法改革政策白皮書的人士3日指出,檢察官向來不習慣民主問責,在司改中捍衛自身利益,「是台灣司法改革的破口」。

司改主流派:檢察體系動不了,司改通通是假的

蔡英文競選期間提出司法改革政策主張,在全面檢討違反「刑事人權保障」現況的部分,她提到要「確認檢察官定位」。

有國是會議委員指出,檢察官傳統上於體制內被視為司法官,就是定位有問題,因此「才要確認」,然而法務部卻仍主張檢察官是司法官而最近法務部安排到第3組的幾名委員退出國是會議,也被指與此爭議有關。有委員質疑,為何法務部長邱太三找來的委員,卻不斷「扯後腿」。

參與研擬蔡英文司法政策的人士3日受訪指出,當時與蔡討論檢察體系議題時,大家都說檢察官的勢力龐大,改革難以推動,有人就直言,「司改的破口就是檢察官」,而檢察體系如果動不了,「司改通通是假的」;而在蔡英文決定召開國是會議後,相關人士再度提醒,必須記取檢察系統在1999年阻撓國是會議的教訓,這也是蔡堅持國是會議必須有過半非法律人參與的主因。

至於檢察官定位為何?這名人士說,不同學派的觀念不同,在小英基金會研擬司法政策時,大家沒有共識,但至少大家都確認「檢察官不是法官」,也有人說檢察官是介於司法官與行政官之間,是具司法屬性的行政官,或說是不同於一般公務員的特殊行政官,但因為大家知道這個問題的爭議性,當時沒有下定論。

自蔡政府要召開司改國是會議起,就不斷傳出黨政高層與民間司改會等聯手,要將檢察官的定位改為行政官,但總統府人士說,府方沒有這樣的既定立場,放入這項議題時並未設定一定要有結論。而在26日的第3組會議中,會議主席瞿海源也裁示由法務部開研討會,就此繼續深入討論,而未交付表決。

20170308-司改國是會議上午召開第三分組第二次會議,由第三分組召集人瞿海源主持會議。(蘇仲泓攝)
針對檢察官定位問題,會議主席瞿海源(圖中)曾裁示由法務部開研討會,就此議題深入討論,並未交付表決。(資料照,蘇仲泓攝)

選任委員時,法務部積極將主張改革檢察體系者調離第三組

儘管如此,法務部與檢察系統建制派從一開始就嚴陣以待。有國是會議的籌委1日受訪時指出,擔任籌委的邱太三在籌備期間,「不斷主張刪除檢察官地位」這項議題。有多名委員透露,去年底被邱從新竹地檢署調任到法務部負責國是會議的檢察官陳瑞仁,積極運作委員的選任,以確保第3組的成員結構對法務部有利。另有委員說,有檢察官3月初證實,正在偵辦農委會主委林聰賢在宜蘭縣長任內涉嫌圖利的開發案,在他看來,這是檢方意圖警告蔡政府,別想動檢察體系。

根據多個消息指出,在選任委員時,法務部曾試圖把主張改革檢察體系的律師尤伯祥、台灣高等法院法官林孟皇、成大法律系教授李佳玟轉離第3組。

據了解,尤伯祥最初被推薦到第3組,法務部要他轉到第2組,但因尤是律師票選代表最高票,有選組的權利,才確定留在第3組。另據指出,陳瑞仁曾以將率檢察官退出國是會議為由,威脅李佳玟與被推薦到第5組的台大法律系教授林鈺雄交換,李不肯,使得委員名單的公布受到拖延,在僵持不下的期間,邱太三還自願換組,讓林鈺雄能到第3組,但陳瑞仁反對。法務部也曾協調要第5組的交大科技法律學院教授林志潔跟李佳玟換,就是要把李轉出第3組,最後在籌委林子儀建議每組增加1名學者後,李和林鈺雄才都留第3組,化解爭議。對此,林鈺雄28日受訪時說,他被通知時就是第3組。不過有籌委證實,林最初確在第5組。

陳瑞仁。(取自司法改革國是會議轉播畫面)
據了解,檢察官陳瑞仁曾威脅第3組的成大法律系教授李佳玟,與被推薦到第5組的台大法律系教授林鈺雄交換組別,不然就率檢察官退出國是會議。(資料照,取自總統府)

此外,長期研究檢察體系問題的林孟皇,在籌委推薦的委員中獲得最高票,據了解,他表達想到第3組的意願後,法務部也運作要他轉組,但他仍在多數籌委的堅持下,留在第3組。而林孟皇近期也撰文指出,以陳瑞仁為首的檢察體系極力阻擋前大法官許玉秀擔任第3組召集人,最後改為瞿海源。

由於瞿海源不具法律專業背景,而第3組處理的卻是高度法律專業的議題,議程安排都依法務部這一方的偏好主導,再加上親法務部委員不斷在會議中提出程序問題,用議事技巧讓會議進行得很沒效率。有委員說,既定分組會議只剩1次,該組的議題只討論了約2/5或3/5,當初在林鈺雄堅持下,先討論環境案件訴訟這種具高度共識的議題,現在再來談檢察體系改革,「是有點可惜」。

台大法律系教授林鈺雄指出,總統府蒐集到與死刑相關的議題,在歸納後就被消音了。(石秀娟攝)
台大法律系教授林鈺雄堅持,先討論環境案件訴訟這種具高度共識的議題,再來談檢察體系改革。然而,既定分組會議只剩1次,恐怕已沒有足夠時間來討論「檢察體系」的定位問題。(資料照,石秀娟攝)

確保檢察官為司法官 林達:代表一種不服膺政治的靈魂

檢察官的定位何以如此重要?讓法務部除了想調走改革派委員,還安排3個人到第3組幫忙捍衛檢察官的司法官屬性,包括,在1999年司改國是會議上,就與陳瑞仁所主導的檢察官改革協會合作的林鈺雄、曾是檢察官的律師陳重言,以及最近自爆曾被邱太三徵詢擔任法務部次長的政大法律系教授楊雲驊。而後來林鈺雄、陳重言接連退出國是會議,楊雲驊多次公開表達不滿,也揚言將退出,讓蔡政府相當難堪。

綜合法務部與檢察體系建制派在26日表述的立場,他們認為檢察官不是法官,也不是上命下從的行政官,但堅持與法官同是司法官,檢察官及檢察組織應維持準用《法官法》及《法官組織法》的現狀,反對將檢察官定位為行政官,也反對改革派提出另立《檢察官法》及《檢察署組織法》等規範檢察體系的提案;同時,他們也主張將檢察權寫入《憲法》,但這項主張未獲通過。

在建制派的論述中,確保檢察官的司法官屬性,是要保障檢察官行使職務能有不受政治力干擾的獨立性。邱太三說,要檢察官有獨立性,又要他們是行政官,這有矛盾。檢察官林達指出,他在乎的不是檢察官因司法官身份而有的待遇保障,而是司法官的屬性,代表一種「追求正義,服膺法律,不服膺政策、不服膺政治的靈魂」,如果拿走這個職業靈魂,所有檢察官等於是行屍走肉。

20170223-林達(取自總統府司法改革國是會議@youtube)
檢察官林達表示,檢察官有司法官的屬性,代表一種「追求正義,服膺法律,不服膺政策、不服膺政治的靈魂」。(資料照,取自總統府)

陳瑞仁說,檢察官是所有犯罪辦案團隊最有抗壓性的,搜索現場常有民代施壓,看到檢察官就不敢阻撓,就是因檢察官是司法官,這個身份也讓檢察官更有抗壓性。他認為,不用討論檢察官定位,仍能改革檢察體系。陳重言說,檢察官要依其法律確信辦案,而不是依照長官意旨,這就是檢察官的司法獨立性;他也提到檢察官環境越來越惡劣,沒有合理的環境自然會讓檢察官想逃。

改革派:空說檢察官有司法官屬性,實則阻擋外界對檢察體系的監督

不過,改革派認為,檢察體系的檢察一體原則賦予檢察首長「指揮辦案權」,可以親自接辦所屬檢察官偵辦中之案件的「職務收取權」,可以令某檢察官將其承辦之案件移轉給另一個檢察官的「職務移轉權」,法務部長也可透過人事權影響檢察權,空說檢察官有司法官屬性,實際上無法保障檢察官獨立行使職權,只是以獨立性作為擋箭牌,阻擋外界對檢察體系的監督,讓檢察官的違法濫權更不易防治。

改革派提議制定《檢察官法》與《檢察署組織法》2方案,主張將檢察機關的組織、人事與職權、及檢察官身份保障等事項,自《法官法》及《法官組織法》脫離,並從組織與程序的配置與設計,確保檢察一體原則不被濫用,以期檢察權的行使能中立、公正,貫徹審檢分立與權責相符理念。不過,多名建制派委員說,這議題一旦到了立法院,將有不可測的風險,因此反對立法。這2方案都獲9票支持,8票反對,支持者佔多數,但未達需全體20名委員過半支持的表決門檻。

雖然檢察官維持司法官定位,檢察體系的法制化以些微票數失敗,改革派對檢察體系的變革建議,仍取得些許進展,包括一審主任檢察官,改以檢察官票選推薦為原則,改變現制由檢察官人事審議委員會提出人選後,由法務部長圈選的規定,以及建立以歷練為前提的審級輪調制度,讓一、二審檢察官較容易輪調。

林孟皇3日受訪時指出,一、二審檢察官勞逸嚴重不均,而升上地檢署主任檢察官後,再升到高檢署,就有尊崇的地位、比較輕鬆、工作壓力減輕,也不會再回地檢署,還可外派當檢察長,這個人事升遷圖,造成檢察官產生扭曲法律理性、仰承上意辦案的動機。林孟皇表示,而現在這些變革可以弱化這個動機,是檢察體系的重要改革。

林孟皇提檢察長票選制度,表決未獲通過

不過,林孟皇提出對檢察長及檢察總長選任的改革方案,邱太三都有意見,表決也沒獲得通過。在檢察長方面,林主張增加全國檢察官票選的階段,也讓檢察總長有權對人選表示意見,經部長決定人選後,最後決定人選是否適任,則交給檢察官人事審議委員會。相較現行由檢察官人事審議委員會提出人選讓部長決定的制度,林指出,他的方案能讓檢察官展現他們的專業、獨立性,也藉此限縮、平衡作為政務官的部長,可能因政治利益因素考量,而透過人事權影響檢察權的權力。

在檢察總長方面,現行制度是由總統提名,經國會同意後任命。林孟皇主張改革為,檢察官人事審議委員會提出3至5名人選後由部長圈選,經行政院送國會同意後任命。支持這項提案的尤伯祥說,在現制下,總長行使職權的權力完全不受國會監督,該提案就是要解決總長如何向國會、民意機關負責的問題。

反對這2個改革方案的陳瑞仁及林達說,這樣做會弱化檢察總長,削弱檢察事務、偵查公訴、上訴的獨立性,讓政治勢力介入司法。邱太三也質疑現行總長的提名須送國會同意的設計,並肯定司法院近期提出終審法院法官,由總統圈選而無需經國會的提案。

邱太三說,台灣的法官考過試就可當一輩子,從來不用被人民檢視,司法院長也不用到立法院備詢,國家制度運作至今,很多人偏好的是,法官的獨立性就是「誰都不能管」,「縱使他變成奶嘴、恐龍法官都一樣」;2006年通過《法院組織法》,規定總長任命須經國會時,他就質疑「真的要去跟政治扯在一起嗎?」同意權要能獲得國會通過,勢必要靠總統的運作,「總長當然欠總統情啊」。

20170320法務部長邱太三出席檢警環首長及幹員們齊聚. 打擊環保犯罪捍衛環境. (陳明仁攝)
法務部長邱太三認為,法官的獨立性就是「誰都不能管」,就算是恐龍法官也一樣。(資料照,陳明仁攝)

李佳玟:聽說最不願開國是會議的就是法務部和最高法院

對於法務部及檢察體系建制派抗拒改革。李佳玟1日受訪指出,簡單講就是「有權力的人其實不太願意改革」。在國是會議前,法務部主動提出改革方案,李佳玟說,她曾聽說最不願意開國是會議的就是法務部和最高法院,法務部畢竟不能不來參加,但「敷衍」態勢明顯,超過法務部主動提議的,就不接受。

李佳玟。(取自司法改革國是會議轉播畫面)
成大法律系教授李佳玟表示,檢察官的本質是行政官,讓檢察官名符其實,才能讓有權者負責,擺脫不當的政治干預。(資料照,取自總統府)

她說,檢察官是司法官或是行政官,關係其擁有的權力,也受不一樣的監督,檢察官長期被定位為司法官,卻早已被政治干預,包括升遷等體制問題,讓檢察官依上意辦案,例如2014年反服貿運動時,台北地檢署檢察長楊治宇沒有具體證據,就向法院聲請羈押清大研究生魏揚,楊治宇後來還高升為台灣高等法院高雄分院檢察署檢察長,「當檢察長人事出問題時,法務部長可曾負責過?」

李佳玟說,檢察官負有實踐國家刑事政策的使命,必要時要將檢察資源用於偵辦環境、毒品、食安,或颱風過後菜價飆漲等特定議題,因此部長才需要有人事權,檢察體系內也才有上命下從的檢察一體原則,所以檢察官的本質是行政官,讓檢察官名符其實,才能讓有權者負責,讓檢察體系擺脫不當的政治干預,但建立適當監督機制等改革會限縮相關的權限,有權者其實不太願意改。

「邱太三的司法觀念是中世紀的糾問制度」尤伯祥:法治觀念很有問題

尤伯祥2日受訪指出,法務部講檢察官「不是法官」,但還是「司法官」,然而在三權分立的架構下,只有法官、立委或行政官,如果檢察官不是法官,也不是行政官,「那請問到底是什麼?」他說,法務部用「司法官」這個空洞的概念導出另外一個很空的獨立性概念,當外界要檢討檢察官擁有的強制處分權或監督檢察官職權行使時,就搬出司法官獨立性的帽子出來擋。

對於尤伯祥的三權分立說,邱太三在會中回應時指出,司法制度只有二元架構,即審判者與被審判者,以政治上的三元分立架構來看司法制度「會有盲點」。他後來指審判者與被審判者的說法不精準,而改為追訴者與被追訴者,他並解釋,《刑事訴訟法》要求檢察官要在被告與被害人間權衡,注意被告有利、不利的部分,如果是行政官,只要做追訴者,根本不需考慮有利被告的部分。

20170118-立法院.「民間VS官方司改議題~民間司改會發表司改國是議題」記者會.律師尤伯祥(陳明仁攝)
律師尤伯祥指出,將檢察官定位為行政官、將權力法制化,能弱化法務部和檢察體系的權力、避免黑箱作業。(資料照,陳明仁攝)

對此,尤伯祥2日指出,邱太三認為刑事訴訟只有2面關係,這樣的法治觀念讓他嚇住了,「只要修過《刑事訴訟法》的學生都知道,刑事訴訟是3面關係」,邱講的2面關係是中世紀的「糾問審判」才有的,在那個制度下,審判者與追訴者合一,被告面對的是想將他定罪的法官,而不是中立的法官。

尤伯祥指出,邱太三腦袋的法治觀念很有問題,因此才能接受檢察官有司法官獨立性這種空泛的說法。尤說,威權時期,檢察官是最重要的統治工具,民主化後,檢察系統沒有轉型正義,過去為追訴犯罪而不擇手段的濫權文化仍在,甚至還有「起訴就是懲罰」、給被告教訓這種糟糕的觀念。尤伯祥表示,推動將檢察官定位為行政官、將其權力法制化,某種程度會弱化法務部和檢察體系的權力,因為他們不能再靠著有權無責的制度黑箱作業,從他們的反應,也可以看出來他們不願釋出權力。

張娟芬:審檢分立只是手段 ,終極核心價值是公平審判

作家張娟芬在26日的會議上,也曾質疑邱太三提出司法制度是2造對立的說法,她說,現代的刑事司法審判有法官、檢察官、被告這3個角色,而法官、檢察官的角色必須要能清楚區分,當好人站上被告席時,才不會被2個握有國家權力的機構聯合追殺,才能有公平的法院、公平的審判,並保障人權;所以,制定《檢察官法》只是個手段,目的是要落實審檢分立,審檢分立對公平審判非常重要,而再進一步說,審檢分立也是手段,最終是要達成公平審判的核心價值。

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作家張娟芬表示,法務部長邱太三是「被檢察體系綁架」。(資料照,蔡耀徵攝)

對於26日的會議結果,是否與蔡英文司改白皮書揭示的方向一致?總統府人士2日受訪時說,總統對國是會議的議題、討論方向和結論都沒有預設立場,希望大家依自己的良知和智慧討論,不受限個人和黨派立場,如果說法務部對檢察官和檢察體系的主張是維持現狀,就代表「扯後腿」,「這有點太過了」。

不過,有相關人士分析,邱太三在這議題上的確偏向檢方,這無可厚非,但蔡政府上任仍留用前政府的政務次長陳明堂,代表法務部不會真正推動改革,而實務界看法也普遍是如此。此外,也有人指出,邱太三當過檢察官,檢察官很反對被行政官化,邱與陳瑞仁又是好朋友,某種程度是邱是「被檢察體系綁架」。

高涌誠:要讓司法可被民主問責,不可避免有政治力介入

永社理事長高涌誠2日受訪指出,法務部這次明確表達「檢察官不是法官」,這是很重要的宣示,大約有7成到8成的民眾分不清檢察官與法官的不同,到偵查庭看到檢察官都以為是法官,而區分這個不同,讓檢察官發生濫權等問題時,才不會拖累到司法,至於檢察官是否要定位為行政官,還可以再討論。

20161112-第三屆模擬憲法法庭記者會.大法官.7.高涌誠(陳明仁攝)
永社理事長高涌誠指出,要讓司法可被民主問責,將不可避免有政治力介入,但也才能防止司法體系「近親繁殖、恐龍化」。(資料照,陳明仁攝)

高涌誠指出,「檢察官不是法官」這點獲確認後,接下來最重要的是讓檢察一體原則的行使能透明化,檢察體系指令的下達必需權責相符,檢察官職權的行使也必須受到監督,法務部自行提出的改革方案仍不及格,林孟皇提議改革檢察長及檢察總長選任方式的方案沒過,他覺得很可惜。

高涌誠說,司法體系一向堅壁清野,不准外人進入,但它就是會「近親繁殖、恐龍化」,要讓司法可被民主問責,不可避免要有政治力介入,這也是台灣要深化民主所必須學習的,不要把政治看為猛獸,政治力量確有邪惡之處,但民主必須能建立適當控制政治力量的制度,使其無法作惡,而能發揮其良善的一面。

政治人物任內案子遊走灰色地帶 林孟皇:通常都會拉攏檢察官

司改國是會議第3組將在10日再度開會,討論包括檢察人事制度的民主化及引進外部委員參與、檢察首長行使個案指揮監督、職務收取權或職務移轉權、檢察官事務分配、檢察官在偵查中的「強制處分權」應否限縮等議題。

20161224-律師林孟皇24日出席模擬憲法法庭宣判記者會,並於模擬憲法法庭擔任大法官。(顏麟宇攝)
律師林孟皇表示,阻礙台灣司法前進的障礙,與檢察官定位、檢察體系組織的改革有很大關係。(資料照,顏麟宇攝)

林孟皇指出,很多政治人物都怕檢察官,因為他們任內處理涉及利益分配的案子,可能都遊走法律灰色地帶,連號稱「陳青天」的已故前法務部長陳定南,當他辭官回鄉選宜蘭縣長時,檢察官也會辦他的餐會有無涉及賄選,最後雖無疾而終,然目的是為影響他的選情。林孟皇也認為,不管誰執政,通常都會拉攏檢察官。

林孟皇說,民主轉型後阻礙台灣司法前進的障礙,跟檢察官定位、檢察體系組織的改革有很大的關係。雖然26日的會議上有部分提案沒通過,但他說,並非完全沒成功,10日的會議上還會提出5至6項重要的改革方案,希望能建立服膺憲政民主、人權保障、並能貫徹權責相符的檢察體系。

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