趙春山觀點:《臺北法案》的關鍵在「臺北」

2020-04-02 07:00

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總統蔡英文接見美國在台協會(AIT)主席莫健(James Moriarty),並感謝美國眾議院在415票贊成、0票反對下通過《台北法案》。(取自總統府@flickr)

總統蔡英文接見美國在台協會(AIT)主席莫健(James Moriarty),並感謝美國眾議院在415票贊成、0票反對下通過《台北法案》。(取自總統府@flickr)

美國總統川普3月26日簽署了簡稱為《臺北法案》的《臺灣友邦國際保護及加強倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act, TAIPEI Act)。這是繼《臺灣旅行法》後,美國再一例以「臺灣」為名推出的「國內法」,法案要求美國行政部門協助臺灣鞏固邦交、參與國際組織,以及增強臺美雙邊經貿關係。

我比較注意的是,這項法案的第五節指出:「國會意見」認為,美國行政部門應支持臺灣強化其正式外交關係,以及與印太區域和世界其他地區國家的夥伴關係。為了達成這項目的,法案呼籲美國行政部門在適當情況並符合美國利益下,對於明顯增強、強化或「升級」(upgrade)與臺灣關係的國家,應考慮增加與該國的經濟、安全及外交接觸。反之,對於採取嚴重或重大行動對臺灣安全或繁榮造成傷害的國家,美方應考慮「改變」(alter)與該國的經濟、安全及外交接觸。

美國採取此一為反制中共挖我邦交國,而建立的所謂「賞罰制度」,曾見諸於冷戰時期的美國對外政策。當時美國為了對抗它的頭號敵人前蘇聯,把「最惠國待遇」(Most-favored-nation treatment, MFN)做為政策工具,對親蘇的共黨國家予以「懲罰」,對反蘇的國家則予「獎賞」。美國希望透過這種「區別待遇」(differentiation),達到分化社會主義陣營的目標。

美國的「區別待遇」政策,確實產生相當程度的效果,它是造成蘇聯集團分崩離析的重要因素;並且也在中美蘇三角戰略關係中,形成美國「聯中制蘇」的戰略同盟。但目前的臺美中「小三角」,與冷戰時期的中美蘇「大三角」不同,美國此刻不是《臺北法案》的直接受益者,實施「區別待遇」結果是否落至「為他人作嫁」,還有待檢驗;何況,美國的實力已今非昔比,手上是否擁有足夠的籌碼,來影響其它國家的政策,達到所謂「賞罰」的效果,也殊堪疑問。

對於川普簽署《臺北法案》的舉動,對岸的反應像是當作一項「例行公事」。中共外交部發言人耿爽的回應可視為典範,他批評美方無視「一中原則」與中美「三個聯合公報」,並且警告美國不可粗暴干涉「中國內政」;美國若堅持實施該法,「必將遭到中方的堅決反擊」。所謂「冤有頭,債有主」,耿爽的批評雖沒搞錯對象,但值此兩岸關係緊張時刻,對岸會不會「柿子挑軟的吃」,把臺灣當成「出氣筒」,做為「反擊」的對象,還是值得我們警惕。

從蔡英文總統以降,民進黨政府上上下下,都對川普簽署《臺北法案》表達歡迎和感謝;在野的國民黨也不能落人後,做出同樣表態。拓展國際活動空間,一直是臺灣的主流民意,但美國的支持能否達到臺灣外交突破的預期效果,不應存有過度浪漫的憧憬。就以臺美關係為例,前美國在臺協會(AIT)理事卜道維(David Brown)日前對BBC表示,《臺北法案》的通過,並不意味著美國對臺政策會有巨大轉向。他指出,通過與真正使用法案是兩回事。例如,《臺灣旅行法》在2018年3月成為美國法律,為美臺官員互訪解禁。美國國務院亞太副助理國務卿黃之瀚(Alex Wong)隨即訪問臺灣。但從當時至今,臺美並未實現更多高層互訪。

臺灣已從國際現實政治的經驗中,得到太多殘酷的教訓。理論上,如果國內法能解決國際問題,則「國際關係」這門課就不必學了;何況,「天下沒有白吃的午餐」,想不付出成本而獲得利益,是不可能的。臺灣必須想想,因為美國的善意,要付出多大和多少的代價。

個人認為,臺灣幅員雖小,要走到國際舞台,就必須讓自己「大到不容忽視」,也就是要靠實力。例如,臺灣的健康與公衛水準素來在全球名列前茅。根據世界知名商業雜誌《CEOWORLD》去(2019)年8月公布的「健康照護指標」評比,臺灣在總分100的各項指標中得到78.72高分,擠下日本、南韓等國,奪下世界第一。國際社會支持臺灣參與WHO的聲音愈來愈大,就是歸功於此。此外,臺灣對新冠肺炎防疫的「超前部署」,被許多國家視為典範,也使臺灣的國際能見度大為增加。

其次,臺灣除了累積本身實力之外,也要強化對外的宣傳能力。外交政策學者郝思迪(K. J. Holsti)教授早就說過,「現代國際政治關係的一個獨特的面相是:政府透過外交官和宣傳家,刻意想要影響國外民眾以及影響那些特定的種族、階級、宗教、經濟或語言團體等人們的態度和行為。這些從事宣傳的官員,希望上述的國外團體或民眾,能轉而影響其政府的態度和行動。」

從郝思迪的觀點看,宣傳是國家實施對外政策的主要工具。中共在全球推展「大外宣計畫」,目的是要與西方國家爭奪話語權。中共也操作對臺灣的「輿論戰」,連同「心理戰」及「法律戰」,構成中共的對臺「三戰」策略。尤其在民進黨政府上台後,中共更加大「輿論戰」的力度。相形之下,個人認為臺灣的國際宣傳做的不夠;更嚴重的是,由於藍綠之間的政治惡鬥,造成「好事不出門,壞事傳千里」的結果,使政府對外宣傳的效果大打折扣。

「人人都為自己,上帝才為大家。」川普選在與習近平通話(3月27日)的前一天簽署法案,在時機上也有耐人尋味之處。臺灣要鞏固現有邦交國和參與國際組織,除改善兩岸關係外,關鍵還是要靠我們自己的實力。因此,對於美國國會通過並經川普簽署的《臺北法案》,臺灣表示「感謝」是剛好;若要「感激」的話,那就看法案能發揮多大的政治效應了!

*作者為淡江大學中國大陸研究所榮譽教授;亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問。本文原刊《美麗島電子報》,授權轉載。

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