美國總統川普3月26日簽署了簡稱為《臺北法案》的《臺灣友邦國際保護及加強倡議法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act, TAIPEI Act）。這是繼《臺灣旅行法》後，美國再一例以「臺灣」為名推出的「國內法」，法案要求美國行政部門協助臺灣鞏固邦交、參與國際組織，以及增強臺美雙邊經貿關係。
我比較注意的是，這項法案的第五節指出：「國會意見」認為，美國行政部門應支持臺灣強化其正式外交關係，以及與印太區域和世界其他地區國家的夥伴關係。為了達成這項目的，法案呼籲美國行政部門在適當情況並符合美國利益下，對於明顯增強、強化或「升級」（upgrade）與臺灣關係的國家，應考慮增加與該國的經濟、安全及外交接觸。反之，對於採取嚴重或重大行動對臺灣安全或繁榮造成傷害的國家，美方應考慮「改變」（alter）與該國的經濟、安全及外交接觸。
美國採取此一為反制中共挖我邦交國，而建立的所謂「賞罰制度」，曾見諸於冷戰時期的美國對外政策。當時美國為了對抗它的頭號敵人前蘇聯，把「最惠國待遇」（Most-favored-nation treatment, MFN）做為政策工具，對親蘇的共黨國家予以「懲罰」，對反蘇的國家則予「獎賞」。美國希望透過這種「區別待遇」（differentiation），達到分化社會主義陣營的目標。
美國的「區別待遇」政策，確實產生相當程度的效果，它是造成蘇聯集團分崩離析的重要因素；並且也在中美蘇三角戰略關係中，形成美國「聯中制蘇」的戰略同盟。但目前的臺美中「小三角」，與冷戰時期的中美蘇「大三角」不同，美國此刻不是《臺北法案》的直接受益者，實施「區別待遇」結果是否落至「為他人作嫁」，還有待檢驗；何況，美國的實力已今非昔比，手上是否擁有足夠的籌碼，來影響其它國家的政策，達到所謂「賞罰」的效果，也殊堪疑問。
對於川普簽署《臺北法案》的舉動，對岸的反應像是當作一項「例行公事」。中共外交部發言人耿爽的回應可視為典範，他批評美方無視「一中原則」與中美「三個聯合公報」，並且警告美國不可粗暴干涉「中國內政」；美國若堅持實施該法，「必將遭到中方的堅決反擊」。所謂「冤有頭，債有主」，耿爽的批評雖沒搞錯對象，但值此兩岸關係緊張時刻，對岸會不會「柿子挑軟的吃」，把臺灣當成「出氣筒」，做為「反擊」的對象，還是值得我們警惕。
從蔡英文總統以降，民進黨政府上上下下，都對川普簽署《臺北法案》表達歡迎和感謝；在野的國民黨也不能落人後，做出同樣表態。拓展國際活動空間，一直是臺灣的主流民意，但美國的支持能否達到臺灣外交突破的預期效果，不應存有過度浪漫的憧憬。就以臺美關係為例，前美國在臺協會（AIT）理事卜道維（David Brown）日前對BBC表示，《臺北法案》的通過，並不意味著美國對臺政策會有巨大轉向。他指出，通過與真正使用法案是兩回事。例如，《臺灣旅行法》在2018年3月成為美國法律，為美臺官員互訪解禁。美國國務院亞太副助理國務卿黃之瀚（Alex Wong）隨即訪問臺灣。但從當時至今，臺美並未實現更多高層互訪。
臺灣已從國際現實政治的經驗中，得到太多殘酷的教訓。理論上，如果國內法能解決國際問題，則「國際關係」這門課就不必學了；何況，「天下沒有白吃的午餐」，想不付出成本而獲得利益，是不可能的。臺灣必須想想，因為美國的善意，要付出多大和多少的代價。
個人認為，臺灣幅員雖小，要走到國際舞台，就必須讓自己「大到不容忽視」，也就是要靠實力。例如，臺灣的健康與公衛水準素來在全球名列前茅。根據世界知名商業雜誌《CEOWORLD》去（2019）年8月公布的「健康照護指標」評比，臺灣在總分100的各項指標中得到78.72高分，擠下日本、南韓等國，奪下世界第一。國際社會支持臺灣參與WHO的聲音愈來愈大，就是歸功於此。此外，臺灣對新冠肺炎防疫的「超前部署」，被許多國家視為典範，也使臺灣的國際能見度大為增加。
其次，臺灣除了累積本身實力之外，也要強化對外的宣傳能力。外交政策學者郝思迪（K. J. Holsti）教授早就說過，「現代國際政治關係的一個獨特的面相是：政府透過外交官和宣傳家，刻意想要影響國外民眾以及影響那些特定的種族、階級、宗教、經濟或語言團體等人們的態度和行為。這些從事宣傳的官員，希望上述的國外團體或民眾，能轉而影響其政府的態度和行動。」
從郝思迪的觀點看，宣傳是國家實施對外政策的主要工具。中共在全球推展「大外宣計畫」，目的是要與西方國家爭奪話語權。中共也操作對臺灣的「輿論戰」，連同「心理戰」及「法律戰」，構成中共的對臺「三戰」策略。尤其在民進黨政府上台後，中共更加大「輿論戰」的力度。相形之下，個人認為臺灣的國際宣傳做的不夠；更嚴重的是，由於藍綠之間的政治惡鬥，造成「好事不出門，壞事傳千里」的結果，使政府對外宣傳的效果大打折扣。
「人人都為自己，上帝才為大家。」川普選在與習近平通話（3月27日）的前一天簽署法案，在時機上也有耐人尋味之處。臺灣要鞏固現有邦交國和參與國際組織，除改善兩岸關係外，關鍵還是要靠我們自己的實力。因此，對於美國國會通過並經川普簽署的《臺北法案》，臺灣表示「感謝」是剛好；若要「感激」的話，那就看法案能發揮多大的政治效應了！
＊作者為淡江大學中國大陸研究所榮譽教授；亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問。本文原刊《美麗島電子報》，授權轉載。
