台灣曾經享有一段人人稱羨且為時頗長的經濟奇蹟蜜月期，無形中讓許多人，尤其是成長茁壯於那個年代、現已50至70歲的人，將原本應該僅是創造人民福祉手段的「經濟發展」，錯認為是目的本身，於是，不僅逐漸背離發展所帶來經濟效益的分配正義，更輕忽伴隨逐年擴張發展規模所帶來與日俱增的風險。尤其近年來，經濟發展被政府與金權共犯結構無限上綱成顛撲不破的真理，竟然變成公然掠奪人民生存資源的冠冕堂皇藉口。
過去，面對金權結構的侵凌欺壓，人民充其量雖僅能走上街頭或自殺抗議，政府仍會安撫或稍加收斂。但久而久之，政府已然麻木不仁，從北到南，打著國家重大建設、經濟發展大纛的吞噬私人土地開發案，不僅未曾稍歇，畫餅規模、徵收面積甚至變本加厲越來越大。至於人民的流離失所、哀鴻遍野，則完全不屑一顧。
直到今年（2014）7月31日，午夜的一場台灣史上規模最大、死傷與財損最嚴重的大氣爆公安事故，不僅炸開了許多政府長期忽略或刻意隱瞞的問題，同時也爆出過度迷信經濟發展、輕忽風險的不堪真相。高雄人最怨的是，未必有分享得到石化工業發展的成果，但卻一代接一代必須無止境地承受石化工業的負面影響。過去以為受影響的僅是空氣、水與交通安全，勉強以外出小心、帶口罩、買過濾水應付。如今發現原來家園腳底下還埋著不定時炸彈，避無可避，忍無可忍？試問，此種掠奪式經濟發展，是人民需要並想要的嗎？
連日來社會各界已有諸多討論建議，諸如產業轉型；仿造美國的《緊急計畫與社區知情權法案》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act.）立法強制要求工業區及工廠應將所有使用化學物質的相關資訊，包括名稱、數量、存放地點與進出運送路徑等揭露，至少應強制通知消防救災機關；仿歐美成立管線及危險貨物管理專責單位；石化工業一律遷移至濱海工業區，或禁止管線經過住宅區、商業區等等。其中固然頗有建設性，但各國自然資源、地理環境與人口分布條件不同，未必皆適合移植。
如單就長期飽受石化工業污染之苦的高雄而言，產業轉型確實是最值得思考規劃的方向，而且已獲行政院長背書支持，下令各部會全力配合協助研議。但因高雄石化工業上下遊產業鏈綿密，如何轉型？所需期程為何？恐怕非5到10年的短時間內所能達成，高雄人仍需持之以恆地督促政府與耐心等待。
反省此次高雄大氣爆慘痛教訓，筆者認為徹底根本解決之道，應從二個面向來檢討：
一、重新積極清點盤查國土現況與其容受力（政府緩慢進行中，且地方派系、首長意願干擾嚴重，難期客觀）、最適承載力，據此透過縝密公民參與制定具高度共識的國土計畫（現仍稱區域計畫），並嚴格落實國土計畫與都市計畫的使用分區管制，禁止假藉重大建設、經濟發展之名，變更使用分區進行土地開發。例如大範圍農業區內不應一再出現小規模的分區變更為工業區使用（仍會影響周邊的農業區）；工業區不應容許假工廠真住宅的工業住宅出現，以免徒增可能的工安問題。簡而言之，透過嚴謹的國土計畫與都市計畫的分區規劃與管制，讓適合發展為工業區的土地歸工業區，農業區歸農業區，住宅、商業區歸住宅、商業區，尤其重工業與其產業鏈所組成的工業區（應優先考慮轉型，如下述）一定要藉由貧瘠無人的邊際土地與其他分區保持安全距離。如能事先明確規劃並嚴格管制土地使用分區，工業管線於住宅區、商業區亂竄的問題，即可迎刃而解。主管工業卻督導無力的經濟部，也就無需大費周章地搬出國家安全來搪塞不肯或無法公布高雄石化工業管線的各界訴求。
二、產業轉型應從國家高度來談整體產業結構如何調整，既不應侷限於高雄，更非僅限於石化工業，因為除台北市外，全台各地都有大小不一的類似問題。地狹人稠、自然資源缺乏、水資源有限的台灣，於世界工廠─中國崛起之後，應該慎重思考是否揚棄長久以來信奉數大便是美迷思的電子代工模式與百分之百仰賴進口原料（尤其全球日漸枯竭的石油）的低附加價值初級加工產業？我們有包括現今股王大立光學在內、幾乎無需外勞的完整光學產業鏈、有極具競爭力且毛利率佳的精密機械與工業製程母機台產業、雲端運算設備產業；從北到南有極具在地或原住民族特色，卻因產值低且財團難以介入壟斷而鮮少被政府重視的工藝產業，例如鶯歌陶瓷、三峽藍染、新竹的玻璃、苗栗窯陶、三義木雕、后里薩克斯風、彰化絲織、竹山竹工藝、台南歷史古蹟與小吃；原住民族的木雕、石雕、編織琉璃珠與文化節慶，農耕與農產品栽培加工及其他筆者所不知的產業、工藝等，在在可以發展在地經濟及創造優質觀光產業，而非僅強調GDP、衝產值、灌數字或開路、蓋飯店。
茲舉一例說明，筆者曾擔任內政部區域計畫委員，期間曾審議一件精密機台設備製造公司擴廠開發申請案，該公司製造的自動化製程機台產品除銷售國內半導體與光電代工大廠外，甚至外銷德國，年營業額約3、40億元，但毛利率一直高於50%，因此完全僱用本地勞工，且工廠在地勞工優先。筆者為該案專案小組召集人，雖然該案申請開發的土地是農地，於釐清無空污與水污問題後，很快獲得小組及大會決議通過。過程中筆者聽到最有趣是經濟部工業局代表的發言：「台灣有這麼好的公司，我們怎麼不知道？你們公司體質這麼好、這麼賺錢，要不要我們來幫你們上市櫃？」『不知道』三字充分顯露台灣產業政策大而無當，以及對中小型企業輕忽的問題。該公司當天出席的代表答稱該公司目前尚無此規劃，會後私下對我說，過去經濟部工業局鮮少對他們這種偏遠的中小型公司聞問，現在好不容易茁壯了，才要找我們花錢去上市櫃好讓他們居功，我們公司很賺錢而且都給員工分紅入股，根本無需透過上市櫃向社會大眾募資。這些對話，一定程度反映出台灣產業政策的盲點，以及其主管機關的錯誤迷思。
筆者亦認為高雄的災後重建，未必需要特別再立專法，何況以立法院的生態，恐怕也緩不濟急，但行政院長江宜樺於此事件最給人詬病的是，過於冷血的態度。既然事後江院長也已指示各部會要協助高雄產業轉型，加上日前行政院會已通過國土計畫法草案，是否藉此次慘痛的工安教訓，借力使力，重新廣徵民意釐訂國家產業走向、擬定國土計畫與嚴定分區管制，強化企業環境工安課責，降低工安意外與自然災害風險？
＊作者為律師／環境法律人協會理事長／台灣農村陣線成員
