汪浩觀點:蔣經國如何應對臺美斷交?

2016-11-13 07:10

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牛津大學國際關係學博士汪浩指出,學習當年總統蔣經國如何應對臺美斷交,有助於總統蔡英文為今後幾年的臺美關係作準備。(取自總統府網站)

牛津大學國際關係學博士汪浩指出,學習當年總統蔣經國如何應對臺美斷交,有助於總統蔡英文為今後幾年的臺美關係作準備。(取自總統府網站)

2016年11月8日,與臺灣毫無淵源的川普當選美國第58屆總統,沒有人確切知道川普的臺灣政策是什麼,他對臺美關係將帶來何種影響。鑑古知今,學習當年蔣經國總統如何應對臺美斷交,有助於蔡英文總統為今後幾年的臺美關係作好兩手準備。

1978年12月15日,同樣與臺灣無淵源的卡特總統決定同中華人民共和國建交,美中雙方商定在臺北時間12月16日上午10點同時對外公布。美國駐中華民國大使安克志在12月15日晚間11點才接到國務卿范錫的密電,要他在16日早上7點去告訴蔣經國。安克志顧不得當時是半夜,隨即打電話給蔣經國英文秘書宋楚瑜,要求第二天一早晉見蔣經國。經過兩人一番交涉,16日凌晨1點多,安克志又電告宋楚瑜,表示願意立刻晉見蔣經國。

美國前總統卡特(Jimmy Carter)(美聯社)
1978年12月15日,美國前總統卡特(Jimmy Carter)決定同中華人民共和國建交,並強調美國絕無意放棄在此一地區之利益、和平與安全,亦無意放棄對臺灣福祉之關切」(美聯社)

1978年12月16日凌晨2點多,宋楚瑜搖醒早已入睡的蔣經國,告知安克志有要事即刻來見,宋與外交部次長錢復隨即陪同蔣經國接見安克志。安克志一開頭就說,卡特將於幾小時後宣布臺美斷交。他表示「卡特總統特別讚佩中華民國在面對痛苦現實所表現的力量與自立自強的精神」。他接著強調「美國認為,美國與中共的關係正常化將顯著的增進世界和平與此一地區之和平,當然美國並不希望說服中華民國接受此一想法,但願慎重保證,美國絕無意放棄在此一地區之利益、和平與安全,亦無意放棄對臺灣福祉之關切」。雖然臺美要斷交了,但安克志仍代表美國表示對臺灣的關心,希望不要將場面弄得太尷尬。

但蔣經國並不理會這外交辭令,立即質問:「承認臺灣為中國之一部份,余肯定而言,美國已拱手把臺灣送交共匪,任其處置。…美方聲明中尤其提到將來臺灣問題由中國人自己解決,殊為不當。…一方面說和平解決臺灣問題,一方面又說臺灣問題由中國人自己解決。如共匪揚言此為其內部問題將何言以對?…共匪難道會同意用和平手段解決這個問題嗎?…事實上美國過去曾要求共匪公開聲明不以武力解決臺灣問題,共匪難道答應了嗎?」面對蔣經國一連串又急又氣的逼問,無法招架的安克志回答:「沒有」。蔣經國對於卡特政府承認中華人民共和國的決定,親自向美國大使強烈抗議。

結束與安克志的會面之後,蔣經國於凌晨3點緊急召集了決策高層,鎮定指揮了6個小時的危機處理,儘可能把即將對臺灣的衝擊降到最低。雖然1977年初上臺的卡特政府一再告訴蔣經國,美中之間並無正式談判的計畫,但蔣經國對臺美斷交是有心理準備的。1977年6月17日,外交部長沈昌煥就臺美可能斷交的情勢,準備好「應變計畫」,提出61項因應措施供蔣經國參考,沒想到一年半後就派上用場。1978年12月16日凌晨,經過三小時的討論,蔣經國決定採取三項緊急處分:軍事單位採取全面加強戒備之必要措施;行政院經濟建設委員會會同財政部、經濟部、交通部採取維持經濟穩定及持續發展之必要措施;正在進行中之增額中央民意代表選舉,延期舉行,即日起停止一切競選活動。同時,蔣經國接受沈昌煥辭職,由蔣彥士出任外交部長。

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已故外交部長沈昌煥就臺美可能斷交的情勢,已準備好「應變計畫」,而經過三小時的討論,蔣經國決定採取三項緊急處分。 (取自維基百科)

1978年12月16日上午10點,中美發表建交公告,蔣經國於同一時刻發表嚴正聲明,指責美國政府背信毀約,聲明一切後果完全由美方負責。同時呼籲臺灣同胞與政府通力合作,一心一德,團結奮鬥,共渡此一難關。強調中華民國在任何情況下,絕不與共匪偽政權談判,絕不與共產主義妥協,亦絕不放棄光復大陸、拯救同胞之神聖使命。蔣經國又向全國發表電視談話,號召大家拿出最大的決心與力量,保障我們國人和國家的安全。

1978年12月20日,外交部次長錢復約見安克志,提出六件事項:「護僑,保產,協助我維護與他國之外交關係 ,維護條約協定效力,設立新機構,繼續軍售」,以確定臺美實質關係得以延續。錢復特意提出「我在美設立之機構應訂名為『中華民國聯絡辦事處』,這是經我當局核定的」。安克志對其中五項敷衍了事,唯獨正面回應設立新機構一事:「本人初步之瞭解,可能成立一種『公司』,其人員可能保留部份現職大使館人員,此一『公司』並非商業性質,而是法律個體,目的在維持並處理實質問題,它將不具有外交地位,或代表美政府,此為初步之構想,迄今並不具體。」錢復當即正告「公司」方式非中華民國所願接受。錢復的方案實際是季辛吉和范錫曾向鄧小平提出過的「倒聯絡處方案」,但早已被鄧小平堅決否決了。事後證明,臺灣在美機構名稱成為臺美談判的焦點。

1971年,中華人民共和國取代中華民國,取得聯合國席次代表權。(新華網)
1971年,中華人民共和國取代中華民國,取得聯合國席次代表權。(新華網)

12月27日,美國副國務卿沃倫.克里斯多福率團抵臺磋商臺美未來關係。錢復在機場迎接時,代表中華民國政府發表了一篇措辭強硬的談話。這份稿子不是外交部寫的,而是宋楚瑜召集學者專家草擬,經沈昌煥和蔣經國修改批准的,因為蔣經國體認到「如果這個時候政府表現軟弱的話,將得不到人民的支持,而且內憂將比外患來得嚴重。」此外,美國代表團除了在機場裡面對臺灣官方強硬的態度,在機場外也遭到民眾示威抗議,讓克氏飽受驚嚇,吵着要立即返回華盛頓。後來經臺灣官方再三保證其安全,才勉強留下來談判。

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1978年12月27日,美國副國務卿沃倫.克里斯多福率團抵臺磋商臺美未來關係。(取自網路)

中華民國與美國對於斷交後的關係安排,其談判過程持續數日。12月29日,蔣經國第二次接見美國代表團,親自提出臺美關係的五項新原則:「持續不斷、事實基礎、安全保障、妥訂法律以及以政府關係為依據。」蔣經國重新確認中華民國的國際法地位:「中華民國自1912年建國以來,一直是一個獨立之主權國家,中華民國是中國文化與中國歷史唯一真正的代表。中華民國政府是依據中華民國憲法所產生的合法政府。中華民國的存在一向是一個國際的事實。中華民國的國際地位及國際人格,不因任何國家承認中共偽政權而有所變更。美國應當繼續承認並尊重中華民國的法律地位和國際人格。」在此,蔣經國已不再同中共爭論誰才是中國的唯一合法政府,轉而強調中華民國是一個主權獨立的國家,其存在是一個國際法的事實。中華民國的國際法人格,不因美國終止外交承認而有所變更。

蔣經國堅持要求雙方維持政府與政府間的官方關係,強調「中華民國國體不容損害;臺海安全必須有確實之保障立法;雙方關係機構必須基於政府之基礎。」但是,美國代表團並不理會蔣經國的要求,一切以與中國達成的協議為考量,根本不顧臺灣的立場和主張。雙方花了三天時間談判,在中華民國法律地位和臺灣安全保障問題上毫無交集,卡特政府似乎將中華民國置於自生自滅之境。美國代表團甚至在雙方尚未達成任何協議的情況下,即匆忙離去,不願再回臺北談判。

由於雙方在臺談判沒有取得任何結果,事後美國同意,由蔣經國總統的私人代表,外交部政務次長楊西崑,在華盛頓與美國國務院繼續談判雙方關係。卡特政府依舊堅持美國只與「臺灣人民」在「非官方」基礎上維持商業、文化等關係。但臺灣既重視實質問題,又力圖將雙方關係賦予官方涵義。楊西崑在美反覆交涉兩個月,只爭取到美國不公開駁斥臺灣單方面宣稱雙方關係仍屬「官方性質」。美國宣稱「美國在臺協會」是一個非營利性民間機構,未來美臺間的關係是非官方關係;而中華民國則是宣告未來臺美關係仍具有官方性質。雙方並不批駁彼此的說詞。

1979年2月15日,蔣經國宣佈設立「北美事務協調委員會」是「基於現實需要,不得不以打落門牙和血吞的堅忍沉毅,來處理當前變局」。

1979年3月16日,蔣經國在接見美國聯合國同志會時指出:「在中美斷交之後,尤其是彼此關係變異之際,中華民國的一切,並未因美國政策的改變而生變化。我們政府的實體、組織及成員依舊,我們的人民還是原有的國民;目前,我們政府依然有效地控制原有的領土;我們與世界其它國家還保持著原有的關係。…談到中美關係的現實問題,誰都無法否定中華民國存在的實質。」由此可見,蔣經國最關切的仍是中華民國在國際法中的法律地位。

針對臺美斷交所帶來的變化,美國國會制訂「臺灣關係法」,以作為美國與無邦交的臺灣進行交往的法律依據,該法於1979年4月10日由國會通過後經卡特簽署生效。在推動「臺灣關係法」的制定過程中,由於蔣經國與中華民國外交官們的努力奮戰,使得「臺灣關係法」在某種程度上補救了臺美斷交對臺灣不利的法律影響。而中華民國與美國所維持的關係,成為臺灣與無邦交國維持實質關係之最高型式。

臺美斷交後,臺灣民眾面對美國政府無情打擊,依舊努力不懈、奮力求生。1979年初,臺灣民眾自動自發捐獻救國,捐助國防基金達二十餘億元,後來政府成立「國防工業發展基金會」,利用獻金購買了一個中隊F-5E戰機,稱為「自強中隊」。中華民國能承受住巨大的外部衝擊而生存下來,實是蔣經國領導有方,功不可沒。

*作者為牛津大學國際關係學博士

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