汪浩觀點:美國對臺六項保證是怎麼來的?

2016-11-06 07:10

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對臺六項保證是1982年7月雷根總統向蔣經國總統提出的,在什麼樣的條件背景之下,雷根要提出這六項保證呢?(資料照,國民黨黨史會)

對臺六項保證是1982年7月雷根總統向蔣經國總統提出的,在什麼樣的條件背景之下,雷根要提出這六項保證呢?(資料照,國民黨黨史會)

2016年10月25日,蔡英文總統接見新上任的「美國在臺協會」理事長莫健,在會談時,蔡英文代表臺灣政府與人民感謝美國長期信守「臺灣關係法」和六項保證,以實際行動支持臺灣安全和民主。可是,美國總統大選即將於11月8日登場,新任的美國總統會不會繼續忠實執行「臺灣關係法」和六項保證呢?對臺六項保證是1982年7月雷根總統向蔣經國總統提出的,在什麼樣的條件背景之下,雷根要提出這六項保證呢?

美國總統大選在即,民主黨總統候選人希拉蕊與共和黨總統候選人川普選前最後一次同台,兩人在艾爾弗雷德.史密斯紀念基金會慈善晚宴互酸對方。(AP)
,美國總統大選即將於11月8日登場,新任的美國總統會不會繼續忠實執行「臺灣關係法」和六項保證呢?(AP)

1979年1月1日,美國卡特政府與中華民國斷交,也終結了美臺軍事同盟關係。不過,由於戰略和政治上的考量,美國聲稱自己有義務保障臺灣的安全,也因此在美中建交談判過程中,美國堅持美中建交後將繼續有選擇地向臺灣出售武器。在臺美斷交後,美國國會認為有必要制定「臺灣關係法」將美國對臺軍售和提供其它「防務保障」的義務法律化,實質上,美國是用臺灣問題必須以和平方式解決的道義支持和對臺軍售的軍事保障,間接保護臺灣安全,以替代美臺「共同防衛條約」及美軍駐臺所提供的直接保護。

美國對台軍售可能包括「標槍」戰防飛彈(維基百科)
美國國會認為有必要制定「臺灣關係法」將美國對臺軍售和提供其它「防務保障」的義務法律化。(資料照,維基百科)

「臺灣關係法」於1979年4月10日經國會通過後,由卡特總統簽署生效,以作為美國政府和公民與無邦交的臺灣進行交往的法律依據。「臺灣關係法」基本上反映了美國政壇對臺的主流政策觀點,那就是:美國要和中國建立正常的外交關係,但是不能放棄在臺灣的朋友,不能因為臺灣被中國武力攻佔而影響到東亞盟友們對美國的信心。所以,從中美建交談判一開始,美國即堅持單方面表示它對臺灣問題「和平解決」的關心。並且,在中止臺美共同防禦條約後還要繼續賣防禦性武器給臺灣,以保障臺灣的安全。以後的歷屆美國政府,基本上也是遵循著這一法案奉行對臺政策。

中國人民解放軍海軍2016年在東海進行實彈演習(AP)
美國要和中國建立正常的外交關係,但是不能放棄在臺灣的朋友,不能因為臺灣被中國武力攻佔而影響到東亞盟友們對美國的信心。(資料照,AP)

1981年初,雷根新政府上臺。雷根出任總統前以強硬反共著稱,他本人曾訪問臺灣兩次,發表過許多親臺言論,而雷根上臺後更在臺灣問題上對中國採取強硬的態度。對此,鄧小平在1981年1月4日會見美國參議院共和黨副領袖史蒂文斯時反擊:「我們說中美關係停滯不好,倒退更不好,但是一旦發生某種事情迫使我們關係倒退的話,我們也只能正視現實。至於倒退到什麼程度,那要看導致倒退的來勢如何。這種話說多了並不好,但要明確一點,即在臺灣問題上如果需要中美關係倒退的話,中國只能面對現實,不會像美國有些人所說的那樣,中國出於反對蘇聯的戰略會把臺灣問題吞下去,這不可能。」當時,雷根認為對蘇聯採取強硬的政策,將會紓緩蘇聯對中國的壓力,這對中國的國家安全有利。但是,鄧小平認為不能因為美國對蘇聯的強硬政策而妥協美國對臺軍售一事,中美聯合反蘇和中國處理臺灣問題不能混為一談。

雷根夫婦,1981年就職典禮(維基百科)
1981年初,雷根新政府上臺。雷根出任總統前以強硬反共著稱,他本人曾訪問臺灣兩次,發表過許多親臺言論,而雷根上臺後更在臺灣問題上對中國採取強硬的態度。(資料照,維基百科)

1981年6月16日,鄧小平在北京會見了雷根的國務卿海格。鄧小平說:「擺在我們面前最敏感的問題還是美國向臺灣出售武器。現在臺灣海峽形勢很平靜,有什麼必要不斷向臺灣出售武器?這樣的問題涉及到中國最大的政策之一,就是要統一祖國,使臺灣回歸祖國。就中國方面來說,希望發展兩國的關係。但我們也不迴避。不能不想到,假使這個干擾行動太厲害會引起相應的反應,導致中美關係停滯,甚至倒退,思想上要有這種準備。」鄧小平說得很霸氣:如果美國在對臺軍售問題上毫不理會中國的民族感情,那就讓中美關係倒退,在所不惜。

鄧小平 軍裝
 1981年6月16日,鄧小平在北京會見了雷根的國務卿海格。鄧小平說:「擺在我們面前最敏感的問題還是美國向臺灣出售武器。(資料照,取自前瞻網)

1981年9月30日,中國全國人大委員長葉劍英發表了對臺政策的九點聲明。在此聲明之後的10月18日,鄧小平會見美國前國防部長布朗時說:「對臺灣的局勢,蔣經國能夠控制。在葉劍英委員長的九點聲明發表以後,美國沒有理由向臺灣提供武器。在這個問題上如果處理得不好,的確存在著中美關係停滯或倒退的問題。」

面對中國的這些威脅,雷根不得不考慮美中關係與對臺軍售之間的戰略得失,最後作出讓步。1981年10月22日,在墨西哥坎肯的經濟高峰會議中,中國總理趙紫陽向雷根當面提出軍售問題。會後,中國外長黃華訪問華府,給海格更大壓力,以至美國國務院暫時停止所有對臺軍售。到了1982年5月,對中國友好的布希副總統訪問北京,面交雷根給中共總書記胡耀邦、國務院總理趙紫陽和鄧小平的三封信,信中對葉劍英提出的九點和平統一聲明,表示讚賞。針對此事,中華民國外交部次長錢復奉蔣經國的指示,於5月11日會見「美國在臺協會」處長李潔明,表達對雷根所寫的三封信之高度關切,呼籲美國勿受中共和平統戰攻勢所迷惑,臺灣不會相信中共的建議。

錢復出席監察院國定古蹟建築落成百年慶祝活動。(余志偉攝)
中華民國外交部次長錢復奉蔣經國的指示,於5月11日會見「美國在臺協會」處長李潔明,表達對雷根所寫的三封信之高度關切,呼籲美國勿受中共和平統戰攻勢所迷惑。(資料照,余志偉攝)

1982年8月17日,雷根政府與中國在北京簽署了「八.一七公報」,確認美國今後「向臺灣出售的武器在性能上和數量上不超過中美建交後近幾年的水準」,對臺軍售將「經過一段時間導致最後的解決」。「八.一七公報」是美國與中國在建交後所簽訂的重要協議,其中除對售臺武器之質與量有所規定外,關於「一個中國」,另有相關文字:「美利堅合眾國承認(recognized ) 中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府,並認知(acknowledged)中國的立場,即只有一個中國,臺灣是中國的一部份……美國政府非常重視它與中國的關係,並重申它無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行『兩個中國』 或『一中一臺』的政策。」此段文字顯示美國在臺灣問題上已再退讓,但並不說明雷根政府已完全接受中國的「一國一府」的立場。雷根政府與中國簽署「八.一七公報」,由主張與中國維持良好關係以對抗蘇聯的國務卿海格和助理國務卿何志立主導,雷根本人是很不情願地被國務院推着走。

「美國在臺協會」理事長丁大衛事後秘密報告蔣經國「當時(美中)已談判了很久,不可能再撤退,所以只能在公報中作一些措辭含混的說明,以便雙方可隨己意解釋。雷根總統對貴國與閣下的友誼均極深厚,他本人並不願意公報對貴國有不利影響,故另外發表一片面聲明。… 這次美國與中共能夠順利發表聯合公報,有三個原因:一、海格辭職使中共慌張。二、美國先將出售給貴國的時間通知中共,表示合作生產勢在必行。三、鄧小平希望公報在『十二大』以前發表。因此他們同意從其一貫立場撤退,那就是說:第一,軍售不定截止期限。第二,軍售之減少與中共和平統一政策間接掛鈎。第三,軍售之質與量之有關文字保持含渾。所以有許多人認為中共讓步較多。」

一九七五年蔣介石逝世,仍在戴孝期間的蔣經國帶領民眾高喊「中華民國萬歲」。(時報出版提供)
「美國在臺協會」理事長丁大衛事後秘密報告蔣經國「當時(美中)已談判了很久,不可能再撤退,所以只能在公報中作一些措辭含混的說明,以便雙方可隨己意解釋。(資料照,時報出版提供)

為了補救「八.一七公報」給臺灣所帶來的負面影響,雷根通過「美國在臺協會」理事長丁大衛、處長李潔明,向蔣經國提出了六項保證。蔣經國為了安定臺灣民心,決定在「八.一七公報」公佈當天,同時發表反對「八.一七公報」的聲明和公佈雷根的六項保證。但是,美國國務院事先警告臺灣,此六項保證內容非常敏感,務必謹慎處理。因此,中華民國外交部在發佈新聞時避開了一些敏感字眼。1982年8月18日,中華民國外交部針對「八.一七公報」回應如下:「在所謂『聯合公報』進行磋商過程中,美方曾將有關發展告知中華民國政府,中華民國政府亦曾迭次將其一貫之反對立場告明美方;美方於本年7月14日循適當途徑,向我方表示下列事項:

1.美方未同意在對我軍售上,設定結束期限。

2.美方對中共要求就對我軍售與其事先諮商未予同意。

3.美方無意扮演任何我與中共間調解人之角色。

4.美方將不同意修改臺灣關係法。

5.美方並未變更其對臺灣主權之一貫立場。

6.美方無意對我施加壓力與中共進行談判。」

「八.一七公報」發表後,雷根還簽署了一份對內的秘密備忘錄,以闡明他批准「八.一七公報」的意圖:「導致簽署此一公報的會談,有一個前提,即美、中雙方清楚理解到,任何減少對臺軍售要以臺灣海峽和平,及中國維持其尋求和平解決臺灣問題之基本政策為前提。簡單的說,美國願意減少對臺軍售,有一個絕對條件,就是中國承諾和平解決臺灣與中華人民共和國之間的歧異。大家應清楚理解到,這兩者之間的關聯是美國外交政策的永久戒律。此外,供給臺灣的武器之質與量,完全要視中華人民共和國構成的威脅而定。就質與量而言,臺灣相對於中華人民共和國的防衛能力,必須予以維持。」雷根的這份文件,當時臺、中雙方都是不完全知情的,不然鄧小平可能會爆跳如雷。

1982年9月8日,鄧小平會見美國前總統尼克森,在談到中美「八.一七公報」時,鄧小平指出:「當然問題並沒有完全解決。在這個問題上,要看今後美國政府的實際行動。應該冷靜地承認,發展兩國關係並不是沒有障礙,障礙還很多。最大的障礙還不是向臺灣出售武器問題,比這更具有長期影響的還是『臺灣關係法』。」鄧小平認為,假如美國的「臺灣關係法」和美國向臺灣售武的問題得不到解決,臺灣問題也就始終不能得到解決。鄧小平對臺灣問題始終不排除使用武力的戰略考慮,就是與美國的「臺灣關係法」及對臺軍售政策針鋒相對的。

1979年,尼克森在白宮與中華人民共和國國務院副總理鄧小平交談,一旁的是總統吉米·卡特。(維基百科)
1982年9月8日,鄧小平會見美國前總統尼克森,在談到中美「八.一七公報」時,鄧小平指出:「當然問題並沒有完全解決。(資料照,維基百科)

即便經歷了「八.一七公報」的打擊,1982年9月27日,蔣經國在約見「美國在臺協會」理事長丁大衛、處長李潔明談話時,態度仍是友好的。他說:「我認為最重要的一點就是彼此建立了溝通的孔道。過去連講話的機會都沒有,現在彼此可以說明自己的原因、困難,彼此也都能了解對方,尤其是雷根總統對我國表現的關切。他了解我們,我們也相信他,對他有信心,這是一個很重要的因素。其次,美國在臺協會,不論在華府或在此,為了雙方共同利益,做了很多事,對中美雙方均有很大貢獻。第三,中華民國政府與我個人對雷根總統的處境十分了解與同情,我們總會想到他的困難,這是我們處理中美關係的主要原則。」

隨著對中國事務了解的加深,在「八.一七公報」以後的執政歲月中,雷根在臺灣問題上盡可能避免採取激進立場。從六項保證的內容以及雷根執行「臺灣關係法」的情況來看,美國在發展美中關係的同時,繼續採取「雙軌制」,保持和發展與臺灣的「實質關係」。美國對華政策在雷根政府時期,實際上可以說是「一個中國,一個政府,與一個政治實體」。李潔明大使曾指出:「雙軌交往就是美國在對中國和臺灣的關係上,維持均衡發展。美國一方面努力在經濟領域對中國開放,也以轉移軍事設備發展戰略夥伴關係;同時,美國也推動臺灣開發防禦戰鬥機,以及協助臺灣參與國際金融組織。要處理如此棘手矛盾的政策,可讓華府的亞洲事務決策官員傷透腦筋;可是,泛亞派不僅處置得宜,還能跟兩岸發展關係,的確不簡單。我認爲,從1983到1988年這段期間,是對華政策的『黃金時代』。」

美國國旗在哈瓦那(Havana)的美國大使館升起(美聯社)
美國對華政策在雷根政府時期,實際上可以說是「一個中國,一個政府,與一個政治實體」(資料照,美聯社)

2016年7月8日,美國國會完成法律程序,將雷根總統於1982年7月發表的對臺六項保證訴諸文字,成為參眾兩院共同決議案,一是重申「臺灣關係法」及六項保證皆為美臺關係的基石,二是敦促美國總統及國務卿「公開、主動並始終如一地確認六項保證是美臺關係的基石」,這個共同決議案旨在表達國會立場,無須總統簽署生效,也不具備法律約束力。無論如何,六項保證今天對美臺關係仍有深刻影響,現在就看美國新總統會不會忠實執行「臺灣關係法」和六項保證了。

*作者為牛津大學國際關係學博士

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