台北市信義路三段的一棟灰色大廈，一樓店面賣著登山用品，樓上有一間辦公室，摻雜在住家與公司行號中，與平潭同鄉會和一家法律資訊公司共用三樓。這間辦公室的十六名員工，執行每年耗費估計超過台幣三十四億元的「工業合作計畫」。他們是受國防部與經濟部委託的「工合小組」。
2013年，聯亞生技與台塑生醫合資設立聯亞生物製藥，打算製造愛滋病蛋白質單株抗體。聯亞為了建廠而向美商奇異公司購買設備，因為還需要奇異提供售後服務、協助聯亞用新購買的設備來量產抗體，所以購買合約中包含了一百萬美元的實驗室技術協助。
聯亞的法務副總經理孫潤本受訪時表示，請奇異技術協助「是我們本來就要做的事，公司已經編列預算」。只不過，聯亞後來透過管道得知有「工業合作計畫」，於是向這個辦公室的工合小組提出申請，最後由政府促成。
但根據統計，由於政府的補助是透過特殊的計畫執行，背後其實花了台灣政府五百多萬美元，遠高過原合約一百萬美元的現金價。聯亞生物製藥則按照經濟部的作業指導，繳納七萬美元給政府作為回饋金。
工合小組的成果報告指出，此一合作計畫「促成投資台幣十二億元建立國內最大蛋白質製藥廠，創造專業就業機會一百人以上」，並且預估二○二一年「可創造藥品出口產值約台幣六十億元」。不過報告沒有提到，這是聯亞本來就會做的投資。
經過記者近半年的調查及統計，工合小組過去六年（2010至2015年）總共執行四十六個項目，為國內廠商所帶來的服務，價值約四十億元；但是政府卻付出估計超過二百億元，等於浪費了人民一百六十億元的納稅錢，占總成本的百分之八十。而這段期間，受益廠商付給政府的回饋金僅約一億元，占總成本的千分之五。
工合小組成員都是「財團法人金屬發展研究中心」的員工，受官方每年以兩千六百萬元委託，執行相關案件申請審核。這個計畫的目標是透過「強化產業升級轉型、引進軍民通用關鍵技術」，而達到「產業結構優化與國防能量自主」，此計畫已經進行了二十多年。
經濟部工業局每年以「增加就業人數、促成國內投資、提高年產值」等指標，來衡量「工業合作計畫」的效益。例如，2014年的成果報告指出，該年此計畫推動產業結構優化，已促成國內廠商投資二十七億元，增加年產值四十億元，新增就業八百六十六人，「所定具體目標均已達成並超越」；而未來可創造的產值更是上百億元。可是當記者仔細檢視個別案例，卻發現絕大多數的效益分析都禁不起檢驗。
軍購換技術龐大的浪費如何產生？
工業合作的基本精神，是政府向國外大規模採購時，要求賣方向我國的供應商採購部分的零件，以扶持國內產業發展。2010年開始，世界貿易組織（ＷＴＯ）的《政府採購協議》生效，各國政府只限軍事國防採購得以向賣方要求工業合作。
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可是這項政策的落實，經常面臨現實的困難。例如當台灣購買塞考斯基的黑鷹直升機、洛馬的F-16戰鬥機、雷神的愛國者飛彈或波音的阿帕契直升機，台灣的廠商並沒有能力製造這些高技術的零件。就算台灣有能力製造，國外軍火商也常因為台灣缺乏有效的「安全及背景查核」（security clearance）機制，不願意讓台灣廠商進入敏感產品的供應鏈。
在無法克服這些障礙下，台灣不強求國外軍火商的產品部分在台灣製造，轉而要求以買價的某百分比累積為「點數」（目前的額度是百分之四十），事後換取其他的補償：例如技術移轉、採購合約（台灣廠商有能力製造的產品）、人員訓練、甚至對我國企業的直接投資。
按工業合作的原始設計，部分零件在台灣採購並不會影響國外廠商的成本，唯一的差別是零件的來源。而累積成為點數的取代方案，就會增加其成本，因為國外廠商必須額外提供和產品製造不相關的補償服務，所以國外廠商報給台灣的產品價格，都包含了這些未來必須提供的服務成本。
軍備局與工業局為了鼓勵高價值的補償服務，容許軍火商用特別性質的補償項目沖銷較多的點數。比如說，軍火商若提供價值一美元的「人員訓練」給台灣企業，只能抵一個美元的工合點數；若簽訂價值一美元對台灣企業的「國內採購」，則可抵兩個美元的工合點數；而若提供給台灣企業價值一美元的「技術移轉」，可抵十五至二十倍的工合點數。
由此可以了解，計畫的設計是希望國外軍火商提供技術移轉，提升台灣廠商技術升級、促進國防及產業發展。但是根據記者調查發現，這些花納稅人的錢所支付的工合點數，換來的「技術移轉」經常是國內企業在市場就能夠以更低價格取得之服務；而用來沖銷點數的「國內採購」，也經常是台灣廠商早就獲得的訂單。
2010至2015年，因為台灣對外的國防採購，新增了二十八億美元的工合額度（統稱為美元點）。同期間，工合小組執行了四十六個項目，消耗二十四億點，其中百分之八十六屬於「技術移轉」性質，其餘大多為國外廠商對台企業的「國內採購」。到2015年底，還有二十八億美元點未執行。
然而，在已執行的數十億美元點的工合額度中，值得檢視的是：國外軍火商在黑鷹、阿帕契、愛國者等系統售價中「預提」了多少成本？
軍方：知道成本「有什麼好處？」
2014年，隸屬美國國防部的國防安全合作機構，對其軍售的國際客戶做問卷調查，發函至我國軍備局，主旨正是「工業合作」。在軍備局「獲得管理處」負責工業合作的舒弘凱上校受訪時表示，美國政府當時想要了解客戶的滿意度：台灣希不希望工業合作的成本增加透明度？對執行方式有沒有意見？
多年來，美政府在軍售案裡時常扮演轉賣方。國際客戶可以直接與美國軍火商交易，也可透過美國國防部。若選擇後者，美國防部就會與軍火商詢價、管理採購過程、並以轉賣方的角色「發價」給買方，同時向買方收取百分之五的軍售合約行政與管理費。這是台灣經常選擇的途徑：軍火商賣武器給美政府，美政府加價轉賣給台灣。若是長期的採購案，軍火商每三個月便發帳單給美政府，美政府再向台灣請款。
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美政府定期收到的帳單明細，清楚地列出軍火商執行工業合作的相關費用。不過，美方長期的政策是「美國政府員工，包括負責合約之軍官，不得透露工業合作的成本給國外政府」，所以給台灣的請款單不會顯示工合的成本。美政府給台灣的發價書寫著：「買方若要了解合約價所包含的工業合作成本，請直接詢問承包商（軍火商）」。
2014年發給國際客戶的信函，顯示美國政府在檢討以上機制，也正是台灣參與決策的機會。不過國防部軍備局卻不肯表態。
關於工合成本是否要透明化，放在美國政府給台灣的軍售發價書，「他（美政府代表）的建議是要公開。」舒弘凱當時如此回覆：「你先告訴我你的目的是什麼？我告訴你答案之前，我要進行跨部會協調，因為工合是經濟部主導。」
他接下來所說的，或許才是軍方真正的顧慮：「其實工合成本的透明度，坦白講對我們軍備局、對國防部來說，會是一個衝擊。因為大家一定會挑戰：你為什麼要多花這個錢去獲得這個裝備？」
記者向美國軍火商訪談後發現，美商的武器報價會先加百分之五至八，以反映執行工業合作的成本。一名派駐台灣的軍火商主管說：「我們會再加二五％的行政費用，畢竟不可能倒貼買方。」他未被公司授權發言，所以不願具名。「除了在台灣專門負責與工業小組接洽的同事，我們另有一支團隊在世界各地跑，幫台灣尋找可行的工合項目。每一季，不管有沒有項目成交，他們的薪水與差旅費，我們當然算在台灣的帳上。」
另一方面，軍火商所增加的每一塊錢，美國政府照樣收取軍售的行政與管理費。如此估計，自2010年工合小組執行的二十四億美元點，耗費了政府超過台幣二百億元。
二十多年來，經過不同的執政團隊，國際採購案的工業合作額度，從最早的百分之十追加到現在的百分之四十。工業局透露，國防部正在考慮將額度再提高至百分之五十，表示政府需要預付的額外成本也會跟著增加。
主管單位應不應該釐清整個計畫所耗費的財政成本，以衡量這個公共政策的效益？舒弘凱回答：「我是保留態度。我想知道對我們有什麼好處？有可能弊大於利。」
軍備局局長何安繼將軍負責整個國軍的採購。記者透過國防部發言人陳中吉將軍，多次要求採訪何安繼，都沒有獲得回覆。只要政府一天不願正視問題，社會將無法得到準確的成本統計，「工業合作計畫」也還會繼續浪費人民的納稅錢。
投注大筆成本，台灣換回什麼？
在這六年執行的四十六項工業合作案中，記者取得並檢視了其中三十三項的相關資料。這些資料顯示幾個現象。首先，「工業合作計畫」經常用來換取國內廠商原本就可獲得的服務，而且市場價格遠低於所使用的點數成本。
長榮集團子公司長榮航宇，參與近年最大的工合案之一，預計沖銷一千五百萬美元點。長榮航宇希望成為全球航太產業的一級供應商。若要直接為波音、空中巴士等客戶承接製造業務，供應商的系統必須達到國際級航太供應鏈的需求標準。
於是長榮航宇提出申請，希望工合小組資助長榮與國內其他四家供應商所組成的供應鏈，進行系統整合及升級。這個項目將花兩年時間，由美國直升機製造商塞考斯基，依照內部的供應商手冊，建置五家台灣公司之間的供應鏈軟體管理系統。除了長榮航宇，國內廠商還包括駐龍、晟田、寶一及嘉華盛。
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供應鏈的考核與管理本為製造商的責任
塞考斯基需要花多少精力執行考核及認證呢？長榮航宇透露，台灣的五家廠商在申請補助時估計過，塞考斯基的工時成本大約八百萬美元。結案後，這五家受益商將按照規定，繳付政府總共五十二萬美元的回饋金。可是為了這個案子所沖銷的一千五百萬美元點，卻耗費政府近四千萬美元。
在採訪過程中，有些訪談對象認為，「工業合作計畫」的成本根本不是重點。他們表示，這些換來的東西是用錢買不到的。只有透過這些點數，政府才能協助台灣企業得到他們無法獲得的技術以及服務。
以此供應鏈升級項目為例，廠商認為，黑鷹直升機製造商塞考斯基，為了履行工合義務，做了一件平時不可能願意為台灣小公司做的事──花時間與人力來考核並認證這幾家公司的軟體管理系統。
然而，根據一般的商業習慣，製造商本來就會對供應商做考核與認證。這些包含在製造商的成本中，不需要供應商出錢，蘋果公司也是如此對待鴻海。承接廠商之一的駐龍公司董事藍兩家先生受訪時，同意這種服務通常是免費的：「老實說，做生意，你只要有實力，客戶就願意。你做得愈便宜，他的成本就愈低。」
企業經理人培訓也透過工業補償？
工合小組曾使用七千五百萬個美元點（納稅人承擔約台幣六億三千萬元的成本），換來美商奇異公司為台灣高階經理人開設的二十五堂培訓課程。國內外商學院的管理課程普遍，企業經理人的培訓並非透過高成本的工業補償才可以達成，也不見得需要政府埋單。
工合小組在2011年使用六千萬個美元點（納稅人承擔約台幣五億元的成本），替民航局及國內航空公司（長榮、復興、亞航、中華科大）取得符合國際民航組織規定的認證，購買地勤維修人員的訓練教材、考試題庫、軟體等。航空維修人員的訓練與認證容易取得，不需要透過高成本的「工業合作計畫」，也或許不應該運用納稅人的錢。
記者所檢視的相關資料，顯示另一個現象：「工業合作計畫」經常用來換取國內廠商早就獲得的訂單。自2010年，三億四千萬美元點用在國外廠商對台的「國內採購」，占這六年所執行總點數的百分之十四。
以近期在高教機國造案中備受矚目的漢翔為例，2012，美商波音公司開始向漢翔採購複合材料零件，並沖銷波音所累積的一億三千五百萬美元點。「沒有工合，當然拿不到訂單，」工合小組副主任賴騰誼如此解釋。
「複材廠剛成立時，沒有國外訂單，那時候我們部長就說那是蚊子館。」賴騰誼形容當時漢翔的狀況，「波音是因為工合的關係，調了在另外七個國家的訂單到台灣。我們幫漢翔做認證、做技轉，最後把它列入波音的供應鏈。現在已經看到後面五年的訂單。」
工合小組的其他成員也表示，航太產業的業務屬於長期性質，工合項目若能換來多年的訂單，就算點數昂貴，仍是值得的。他們的報告指出，這個項目協助漢翔，「獲得波音787、777及737航太複材零件訂單，帶來台幣二十億元的訂單，促成八億元的投資」。而2014年的成果報告也指出，「工業合作計畫」的各個採購案，「協助漢翔公司切入美商波音公司供應鏈，創造外包衍生訂單，納入外國大廠的合格供應鏈，商業衍生效益」，總共近四十億元。
漢翔進入國際供應鏈與工業合作無關
其實，漢翔的複材產品早在2010年就切入了波音的供應鏈。經濟部「航空產業發展推動小組」的報告指出，「義大利Alenia公司承接波音787機尾段，並於2010年第三季將水平尾輔助翼組合件交由漢翔公司承製」。前述的波音複材零件「國內採購」工合案，直到2012年的三月才執行。
此外，根據產業報告及當時的新聞報導，漢翔在2003年便開始直接為波音製造737與747的客機艙門。但是在七年後的2010年，工合小組才執行一個波音向漢翔採購艙門（並沖銷六千多萬美元點）的「國內採購」工合案。
2004年，勞斯萊斯開始委託漢翔製造發動機零組件；根據漢翔的公告，2009年漢翔「正式成為勞斯萊斯的策略合作夥伴」。但是工合小組卻在2010年九月執行勞斯萊斯對漢翔的發動機零組件「國內採購」案，並沖銷五千二百萬美元點。
以上的三個案例，估計沖銷二百五十五億美元點，換算耗費政府約二十二億元。但漢翔多年前早已進入該國外廠商的供應鏈，納稅人出這筆錢為台灣企業換來了什麼？
參與「工業合作計畫」十多年、去年底退休的林凱釗先生記得這幾個項目。他說：沒錯，訂單的確早已獲得，「但是若沒推工合，波音可能會把訂單拿走」。
假使當初沒有執行工合案，國外廠商會如何反應？虛擬假設是無法驗證的。可是這幾個案例清楚地顯示，它們與「協助台灣廠商切入國際供應鏈」並沒有關係。
反而，這些工合案更像是事後給外商的回饋或折扣，因為它們被拿來沖銷台灣政府所預付的工合點數。
補助已有的訂單到底誰得利？
不但如此，調查發現，台灣廠商甚至有協助外商沖銷工合點數的契約義務。
國內的幾家供應商分別向記者證實，他們與波音簽署的每個採購合約中都有「工合條款」。因為波音是他們的大客戶，本刊同意不透露這幾家公司的名稱。這個標準條款規定台灣的廠商在波音的要求下，必須配合申請工合項目。波音經常在多年後才決定是否啟動申請工業合作的程序。而因為台灣供應商其實早就獲得訂單，波音還願意替國內廠商支付「工業合作計畫」的政府回饋金。這顯示，一個本意是扶助國內產業的計畫，主導權反而落在國外廠商的手上。
國內廠商要獲得工合補助，必須對申請程序與規則非常清楚。過去六年，許多公司及機構反覆出現在工合小組的項目清單以及開會紀錄：漢翔、長榮、亞航、神通資科、駐龍、晟田、船舶中心、慶富等。要申請一個項目，國內廠商必須先向工合小組提案。工合小組若覺得適當，會交給由軍備局及工業局委派的委員初審。若委員會決定立案（工合小組說，八成以上會通過），項目才被列入「需求資料庫」，公布至網上。這時，國外的軍火商若要認領資料庫裡的某項目，就要提計畫書給工合小組審查。工合小組也會舉辦公開招商會，把項目開放給有興趣的國內廠商參與。
不過外商有選擇權，可以否決它不中意的國內廠商。程序走完，通常只剩下最初提案的公司成為國內承接商。而最終執行的項目，一定是外商想做的；它不一定符合台灣的國家利益或有助於產業長期發展，但注定對外商是高利潤的業務。美商雷神一四年的財務報表就透露，因為「預期成本的減少」，該年光兩項工業合作計畫就替雷神帶來五千八百萬美元（近台幣十九億元）的額外利潤。
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徹底檢討工合政策透明化與效益估算
「工業合作計畫」的目標，原本是優化產業結構與強化國防自主的能力。如果二十多年來的執行方式沒有達到實質的效果，到底該如何做？工合小組又能扮演什麼角色？
「工合很難用，還需要外商來提計畫。」駐龍公司董事藍兩家表示。他曾在漢翔與亞航任職，做過航太公會總幹事，也曾在工研院擔任工合小組主任。「工合不是萬能的。他要賣你東西，核心技術怎麼可能給你？」
漢翔副總經理杜旭純也提出相同的觀點：「如果工合很有效果，為什麼這麼多年來國防產業的核心技術都還沒有？經常只能得到你已會的技術。」他以近期受到質疑的國機國造計畫為例：「AT-3（自強號高教機）1980年就在飛了，為什麼高教機國產還有問題？」
藍兩家認為，工合的額度應該去換民間技術，然後「我們自己把它升級成國防用途」。他還指出，前瞻性目標一直是由國科會負責；工業局著重的是產業及就業機會；中科院聚焦在國防科技發展，但相對封閉。這三個單位，「其實應該可以協調的」。
經濟部長：重新檢討國防部沒有回應
經濟部長李世光受訪時表示：「現在是可以重新檢視這個計畫的機會。」他認為，政府及產業首先須制定明確的科技及相關核心技術的目標，並利用社會所擁有的資源取得關鍵技術。工合小組多年來與國內外廠商已建立良好的溝通管道，假使能夠再結合各大學在基礎科學的研究能量，其實可以扮演更好的角色。
根據記者統計，如果過去六年工合案不存在，政府改用現金在市場替民間企業購買相同的服務，反而可以節省台幣一百六十億元，平均每年二十七億元。這個原可避免的浪費，是誰的責任？
軍備局主管國防部的軍事採購，局長何安繼擔任工業合作推動小組委員會的協同召集人。但何安繼對此計畫的效益、執行方式與成本透明化，均不願回應。
工業局局長吳明機認為，工合的成本無法推估。「你推的那個數字是說我們花了多少納稅人的錢，那個是我們沒辦法算的。」吳明機是工業合作推動小組委員會的另一位召集人。他以「接力動作」形容工業局與軍備局的互動：「前面額度爭取多少，基本上就是國防部為主。爭取完，我們（工業局）就把最後執行的效益顧好。」
負責執行計畫的工業局對成本毫無概念。身為出資方的軍備局不願回應。2015年底「工業合作計畫」尚有二十八億美元點未使用。根據統計，這表示大約有台幣二百三十二億元的預付成本，若工合小組繼續以相同的模式執行，將再浪費台幣一八五億元。
工合小組的專案經理王萬能曾在空軍服務，後來在長榮與亞航微波任職。加入工合小組已十一年的他說：「我當然希望透明化──你工合的成本到底花多少、占主合約的多少百分比，我要很清楚。我才知道未來推的案子，有沒有那個價值。」
與作者聯繫：enoch.wu@thrivetw.org
