謝英士觀點:論國際人權公約在國內法的地位與適用—以身心障礙者權利公約為例(上)

2019-04-16 07:10

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作者認為,「觀念闕漏」與「行動障礙」正是我國長期以來未能融入國際法體系,檢視國際法與國內法的衝突與銜接問題所導致的「倒退」與「消極抵制」,深藏在司法者、行政決策者之間而不自知,今後不應該再降格配合,而是應該積極尋找改善之道。示意圖。(取自pixabay)

作者認為,「觀念闕漏」與「行動障礙」正是我國長期以來未能融入國際法體系,檢視國際法與國內法的衝突與銜接問題所導致的「倒退」與「消極抵制」,深藏在司法者、行政決策者之間而不自知,今後不應該再降格配合,而是應該積極尋找改善之道。示意圖。(取自pixabay)

一、國際人權公約在台灣

我國自民國98年起,陸續通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」(98.04.22)、「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」(100.06.08)、「兒童權利公約施行法」(103.06.04)、「身心障礙者權利公約施行法」(103.08.20)、「聯合國反貪腐公約施行法」(104.05.20)。

上述國際人權公約在台灣的實踐,成為我國邁向人權立國政策的具體指標。但其具體落實情形,尚未成為國內法院實務之主流,頗受詬病。究竟如何在國際人權公約與國內法院之間「實質接軌」,就成為各界關心的重點。

以身障權利公約為例,施行法是透過下列規定,將公約「本文」與公約委員會的「意見書」視為台灣法律,各級機關包括法院都應遵守:

公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。

適用公約規定,應參照其立法意旨及公約委員會之解釋。

各級政府機關行使職權,應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定,避免侵害身心障礙者權利,保護身心障礙者不受他人侵害,並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。

20190327-作者認為,障礙學生應該需要什麼樣的保護措施,才不會影響出社會之後的獨立自主,值得我們好好思考。身障生、身障、殘障、身心障礙。(作者邱羽逢提供)
身障權利公約規定,各級政府機關行使職權,應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定,避免侵害身心障礙者權利,保護身心障礙者不受他人侵害,並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。示意圖。(資料照, 作者邱羽逢提供)

以一般國際法通例,批准公約並且無保留條款者,該公約即可視為國內法律,國家有義務制定符合公約的國內措施和立法,多數國家不會特別再通過施行法。因此,饒富創意的是,台灣的做法是以制定公約施行法的方式,踐行我國憲法所定遵守條約之義務,並藉此將公約「國內法化」。考其原因,是因為我們退出聯合國,無法以國家名義加入相關公約,所具有的特別國際法地位使然。

這種「以施行法引入國際人權公約」的模式,可謂是我國所獨創,既與「條約締結法」不同,也跟一般國際公約的國家批准程序有異,因此,對「施行法」的地位與所引入的國際人權公約的適用,應該賦予特別的內涵。一方面,制定施行法可以看作我國自主、單方宣示加入國際公約的特殊程序,應該具有國際法的效力,而為國內各級機關所遵守;另一方面,施行法並非獨立於所引入的國際人權公約,而是藉此將國際公約的本體(文)及其附屬文件納入並成為我國的國內法的一部分,法院與各級行政機關都應該直接予以適用。

「施行法」之名,通常是先有一個母法,概括規定之後,接續的細節安排,國內法稱之為「實施細則」或「施行細則」;而國際人權公約在我國的內國法化過程,既非利用總體性的直接適用公約的法律(例如多邊國際公約國內法化條例之類),我國也無緣以國際法通例加以批准,因此,我國自創的「制定施行法」模式,自應解釋為國際人權公約國內法化的「直接引入」,透過「施行法」(如同擴大版的一般國內法律的實施細則)加以落實。論者或謂,施行法根本沒有觸及所引入的國際人權公約的具體內容與安排,該如何「直接適用」?這可能涉及「國際人權公約施行法」的立法技術問題,卻不影響施行法的解釋與適用。換言之,認為施行法無法直接適用國際人權公約內容的見解,忽略國際法上的「單邊宣告」行為的效力,且自外於我國積極加入國際人權公約體系,提升我國人權標準的既定國家目標,失諸偏狹。

法律,示意圖。(取自pixabay)
作者表示,認為施行法無法直接適用國際人權公約內容的見解,忽略國際法上的「單邊宣告」行為的效力,且自外於我國積極加入國際人權公約體系,提升我國人權標準的既定國家目標,如此說法失諸偏狹。示意圖。(取自pixabay)

簡言之,「施行法」並不是欠缺「母法」而孤獨的存在,虛應故事而已。相對於其他國家先通過公約,再逐一修訂與公約相悖的既有法規,或另訂新法,以符合國際人權公約的要求,台灣因為特殊的國際法地位,為了達成與國際人權公約接軌的宏遠目標,既然無法以國家名義加入國際人權公約並批准成為國內法,只能先以公約施行法的面貌出現,但主客觀上,已經納入國際人權公約的內容,殆無疑義。但這會出現一個問題,那就是既然公約已經成為法律,但國內法治環境還跟不上公約的腳步,於是產生落差與法規之間的衝突(公約保障的權利看得到吃不到、用不到)。特別是在司法上,依據公約施行法,各級法院有適用各該國際人權公約的義務,但是公約的內容往往過於抽象,在既有相關法規還沒修正之前,法院索性棄公約於不顧,拒絕根據國際人權公約「直接」做出判決。

但如果輕易接受這樣的理論與現狀,又會落入「公約施行法」只是「宣示性法律」的說法,就像憲法基本國策、環境基本法一樣,成為「花瓶法規」。事實上,在任一個法治國家,所有經過正當立法程序通過的法規,都應該被法院、行政機關「遵守」,根本不存在什麼「宣示性法規」的說法,否則就是浪費立法資源,如果我們還有此種疑慮,未來或許應該禁止立法院制定「宣示性法規」,稀釋「法治」的力度。司法與各級行政機關也應該「積極適用所引入的、已經成為國內法律的國際人權公約」,而非「視而不見」,甚至「棄之不用」。

也許這樣的「觀念闕漏」與「行動障礙」正是我國長期以來未能融入國際法體系,檢視國際法與國內法的衝突與銜接問題所導致的「倒退」與「消極抵制」,深藏在司法者、行政決策者之間而不自知,今後不應該再降格配合,而是應該積極尋找改善之道。

*共同作者,謝英士為環境品質文教基金會董事長、台灣國際法學會理事長;高思齊為環境品質文教基金會研究員、台灣國際法學會副秘書長。本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。

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