觀點投書：綏靖就等於投降嗎？重構二戰英國綏靖政策的戰略意涵

一、綏靖的爭議與戰略再思考

在近年來的討論脈絡裡，當綏靖（appeasement)這個主題被提到時，有些人會援引英國前首相張伯倫(Chamberlain)與希特勒在1938年所簽訂的慕尼黑協定的失敗及邱吉爾的那句名言「在戰爭與屈辱面前，你選擇了屈辱！可是，屈辱過後，你仍得面對戰爭！」來主張綏靖是是懦弱與無知。但筆者認為綏靖主義在二戰時的英國扮演的是一個戰略且成為英國能再戰場上力抗納粹德國的一個關鍵，也是邁向永久性和平的一個機會之窗。

政治學家普林斯曼（Norrin M. Ripsman）及利維（Jack S. Levy)曾在國際安全（International Security)期刊上發表了一篇文章「一廂情願還是換時間？英國1930年代綏靖政策的邏輯」（“Wishful Thinking or Buying Time? The Logic of British Appeasement in the 1930s”）檢驗了英國在1930年代的綏靖政策究竟是等同於傳統上對綏靖的定義即滿足對方的需求還是以時間換取空間發展軍力？其文中以充分的證據顯示英國的反應屬於後者。

二、1930 年代的英國困境與「十年法則」

在1930年代，英國面臨內外交困的時局。一邊面臨一戰結束後全球面臨的經濟大恐慌導致的經濟的疲弱無力，另一邊面臨納粹德國的軍事急速擴張。英國在面臨這樣的情況下，在1936年鮑德溫首相​​（Stanley Baldwin）任內即體認到納粹德國並不遵守一戰戰後所簽的凡爾賽條約及羅加諾公約，大幅摧毀戰後所建立的凡爾賽體系。在此情況下英國採取綏靖政策，不主動進行威脅性的警告。這樣的行為並不代表英國懦弱，而是英國在一戰後進行裁軍並在戰略上相信十年法則（ten year’s rule)即在大戰後十年間不會有一個更大的戰爭產生。在此脈絡下，英國軍力無法與德國匹敵，故英國選擇以綏靖政策等待更好的出擊時間到來，並重新武裝英國軍隊。

普林斯曼與利維用了四個階段來檢視英國在1930年代的綏靖政策演變。分別是1933-1935希特勒崛起及德國重新武裝、1936萊茵流域危機、1937張伯倫內閣及1938年捷克斯洛伐克危機。在希特勒崛起時，英國內閣透過國防報告書的調查已經對於希特勒具有強大的軍事實力及向外擴張的意圖有所了解，並想試圖用盡一切努力先將納粹德國留在凡爾賽體系中，使得戰後秩序得以延續。然而在此同時英國也同時重新武裝其軍隊，由1936年萊茵河流域危機中外交大臣艾登（Anthony Eden）交給內閣一份德國重新武裝之影響的評估備忘錄給內閣參考。在此報告中指出：「英國若在此刻向德國開戰會比兩年後當英國軍隊重新武裝到位後危險許多。」從此處我們可以清晰的看見，英國綏靖政策的邏輯並非一廂情願，而是經過理性的計算後的結果。 （相關報導： 劉燕婷觀點：犧牲烏克蘭綏靖俄羅斯，川普是「當代張伯倫」？ ｜ 更多文章 ）

三、張伯倫內閣的戰略取捨與讓步邏輯

當時間進到1937年，在歷史上飽受爭議的張伯倫內閣上台。順著前面的邏輯，仍可以運用文獻資料來檢視張伯倫是否對於納粹德國抱有錯誤的期待。在萊茵流域危機之前，英國雖然努力重新武裝軍備，但是英國仍把經濟放在首位，英國政府認為若全力發展軍武，恐會完全破壞英國經濟社會的架構，並對對英國的國際貿易體系造成不可控制的局面。然而值得注意的是，英國參謀總長在1937年示警張伯倫：「​​我們無法預見，在可以同時抵禦德國、義大利和日本的威脅之前，我們的國防力量會強大到足以保障我們的領土和重大利益。我們也不能低估任何能夠減少潛在敵人數目、並爭取潛在盟友支持的政治或國際行動，對帝國防衛的重要性。」在這樣的情境底下，張伯倫希望避免與納粹德國立即的發生衝突，並且再德奧合併後，張伯倫意識到時間不再等英國慢慢整軍，故改變了施政順序，全力整裝軍備，亦延後了預估重新整裝完成的時間。

歐洲的危機隨著時間推進，變得更緊張、更劍拔弩張。到了1938年，英國及法國再次向希特勒讓步，兩國對於希特勒對蘇台德區的佔領並沒有做相對應的軍事反應。同前面的脈絡，這樣的讓步，並非出於一廂情願，而同樣的是出於在相對軍力之下的考量。英法看到納粹對於更有野心的領土擴張意志、在德奧合併後捷克斯洛伐克被德國勢力包圍難以進入及相對軍力的考量下，對德國進行了讓步。雖有論者認為張伯倫對德國抱有不正確的想像，這邊必須澄清在現代的研究中發現張伯倫低估了英國軍隊的實力，也並非完全認為英德終究必須一戰，其透過外交途徑試圖挽回局勢。然而，這樣的行為不代表張伯倫完全天真的認為希特勒會停止擴張，而是透過理性的計算希望可以避免戰爭的發生，但若不幸開戰，英國仍有擊敗德軍的勝算考量下進行這一系列安排。

四、重整軍備的量化證據與結論

從量化角度出發，同樣地我們可以由RobertShay 在British Rearmament in the Thirties: Politics and Profits一書裡提供的英國三十年代政府軍事支出表看出英國並非毫無準備。1930 年到 1934 年之間，英國的國防支出處於穩定的水準，總額大致維持在一億零三到一億一四百萬英鎊之間，約占政府總支出的十二到十四％，與一戰後裁軍政策及前面提到的十年法則有關。

但是從 1935 年開始，數據出現明顯陡升，總支出由一億三七百萬英鎊攀升到隔年的一億八六百萬英鎊。此時空軍支出成長最快，1935 年的二十七點五百萬幾乎在一年內翻倍到五十百萬，可以印證前文英國內閣在兼顧經濟發展的情況下快速整軍。

1937 與 1938 年的數據顯示出更為強烈的整軍意志。1937 年總支出突破二億五千六百萬，佔比達二十六％；1938 年更是暴增到將近四億，換算成百分比大約三十八％。英國皇家空軍在這段期間是發展的重點，在經費的部分幾乎翻倍，顯示德奧合併後英國對德國對其空襲的戒心。1939 年是最激烈的一年，國防總支出衝到七億一千九百萬英鎊，是1930年代初的六倍半左右。或許這也預示英國政府已做好大戰的決心，但我們也可以從此脈絡看出來英國政府面對納粹德國絕非天真或毫無準備。

從以上的脈絡我們可以清楚看到綏靖政策被英國政府作為一個操作工具，而非一廂情願的希望戰爭不會發生。就連印象中痛斥綏靖政策到底的邱吉爾也曾言：「​​綏靖本身的好壞要依整體國際情勢而決定。若出於懦弱與一味滿足敵人的綏靖，不會成功，又會產生更致命的結果；若出於實力的綏靖，則是高貴的，且或許是通一條往世界和平最可靠、甚至唯一的道路」。筆者不是想提倡姑息或綏靖，但是希望在公民社會中和平的討論可以更理性、開闊，且對於英國在二戰時的綏靖政策有更廣泛的理解，並非只有單一的視角與面向就斷定未來到走向。

＊作者為政治大學外交學系及經濟學系雙主修的學生，專注於外交、國際安全與經濟的交叉研究。​ （相關報導： 劉燕婷觀點：犧牲烏克蘭綏靖俄羅斯，川普是「當代張伯倫」？ ｜ 更多文章 ）